La investigación de la madera ilegal - La guía
La guía “La investigación de la madera ilegal” trae instrucciones claras sobre como
investigar cadenas de suministro ilegales. Incluye orientación detallada sobre
las fuentes de información y herramientas que pueden ser usadas para
identificar si la madera está siendo extraída y comercializada ilegalmente.La guía está disponible en Inglés, Francés, Español e Indonesio. Puede ser descargada e impresa como un archivo PDF, o puede ser consultada directamente en esta página web.
1. Introducción
La tala ilegal desenfrenada está teniendo efectos
devastadores sobre la flora y fauna silvestres, las personas y el clima
mundial. Los gobiernos de los países afectados por la tala ilegal y el comercio
asociado están perdiendo ingresos por valor de miles de millones de dólares,
mientras que las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques
están perdiendo su tierra y su sustento. La tala ilegal debilita el Estado de
derecho, fomenta la corrupción y, en algunos casos, incluso contribuye a los
conflictos armados.
Una gran cantidad de la madera y los productos de la madera
que se fabrican ilegalmente, de la Amazonía al sureste asiático, se acaban
vendiendo en mercados lucrativos de Europa y Estados Unidos. Para dar respuesta
a esta crisis (y para hacer frente a su complicidad en ella) tanto los
gobiernos de la Unión Europea (UE) como el de Estados Unidos (EE. UU.) han
promulgado legislación que prohíbe la venta de madera ilegal. A pesar de que
estas leyes han tenido una repercusión relativa, hasta la fecha no han
conseguido evitar que la mayoría de las importaciones de madera de origen
ilegal llegue al mercado. Se calcula que Estados Unidos sigue importando madera
de origen ilegal por valor de casi 3.000 millones de dólares (US$) al año[1], mientras que, en una evaluación oficial
del Reglamento de la Unión Europea relativo a la comercialización de la madera
(EUTR, por sus siglas en inglés) realizada recientemente, se concluyó que hasta
la fecha la aplicación de esta legislación había sido deficiente[2].
Un motivo por el que estas leyes aún no son totalmente eficaces
es porque, a pesar de que se dispone de abundante información sobre la tala
ilegal en los países que exportan madera, a las agencias encargadas del
cumplimiento de estas leyes en Europa y Estados Unidos no les llegan
suficientes pruebas. Con esta guía pretendemos contribuir a cerrar esa brecha
de información.
La guía tiene como objetivo ayudar a la sociedad civil a
identificar la madera ilegal, rastrearla hasta los mercados de la UE y
EE. UU. y presentar pruebas ante las autoridades competentes. Basándonos
en el estudio de casos de todo el mundo, en esta guía resumimos las
herramientas, los métodos y las tecnologías más novedosos para llevar a cabo
investigaciones independientes de la legalidad de la tala, la comercialización
y la exportación, así como para rastrear la madera de origen ilegal hasta los
mercados finales, pasando por sus complejas cadenas de suministro.
Con esta guía se pretende ayudar a las personas y grupos que
ya participan en estudios pertinentes, pero también se tiene la intención de
inspirar y empoderar a otros para que hagan lo mismo. Al ayudar a que más gente
saque a la luz casos de tala ilegal y su comercio asociado, con la guía se
pretende mejorar la aplicación de la legislación pertinente y reducir así la
tala ilegal y los daños devastadores que ocasiona a la gente y el medio
ambiente.
¿A quién está dirigida esta guía?
Esta guía ha sido concebida principalmente para que la use
la sociedad civil, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG),
grupos locales comunitarios y juveniles y activistas individuales. También
podría resultar de interés para periodistas de investigación. Quizás usted
pertenezca a una comunidad indígena que desea descubrir quién está talando en
su tierra y si lo que hacen es legal o no. O puede que trabaje en una ONG local
o que sea un activista individual que quiere examinar la legalidad del desmonte
de un bosque para una plantación de aceite de palma y rastrear a dónde va la
madera resultante. O podría ser un periodista de investigación de un país de la
UE en busca de una historia sobre la madera ilegal que se usa para fabricar
muebles de jardín.
La información que contiene esta guía es
pertinente para cualquier país en el que se produzcan actividades ilegales
relacionadas con la tala o el desmonte de bosques y con el comercio asociado de
madera, así como para cualquier país que importe madera procedente de estos
países. A pesar de que la guía se centra particularmente en casos que tienen
relación con la UE y Estados Unidos por su cadena de suministro, la mayoría de
los métodos que aquí se describen pueden aplicarse a casos en los que la madera
tiene otros países como destino o se consume internamente. De hecho, ni
siquiera tiene que haber producción de madera: si bien una gran parte de la
guía trata de la producción de madera, muchas de las herramientas y los métodos
mencionados son igual de pertinentes para investigar las actividades ilegales
del desmonte de bosques (por ejemplo, para plantaciones comerciales), en las
que no entra en juego la producción de madera.
La información que contiene
esta guía también puede ser útil para gobiernos y empresas. Las agencias
encargadas del cumplimiento de la ley pueden usarla para sus propios estudios o
para comprender mejor la información que les presentan las ONG. Los compradores
de productos de la madera pueden considerar útiles algunos de los métodos
mencionados a la hora de comprobar la legalidad de la madera que compran. Y a
ambos puede resultarles útil la información contextual para comprender mejor
cómo funciona la ilegalidad en este sector tan complejo.
¿Cómo debe usarse esta
guía?
No esperamos que toda la
información de esta guía sea pertinente para todos los casos ni para todos los
lectores. Por lo tanto, los lectores deben usar esta guía como un recurso,
asimilando solo los apartados que les parezcan más pertinentes y consultándola
de vez en cuando según vaya avanzando su investigación. La guía está dividida
en tres capítulos, que abarcan los siguientes temas:
Secciones 1-3 se
ofrece una perspectiva general de las leyes que se han promulgado en la UE y
EE. UU. como respuesta a la proliferación de la tala ilegal por todo el
mundo y se explora cómo puede la información de la sociedad civil respaldar la
aplicación de estas leyes.
Secciones 4-10 se
describe cómo funciona la ilegalidad en el sector, desde los bosques hasta el
mercado, y se ofrece una orientación detallada sobre cómo pueden las personas o
las organizaciones investigar la ilegalidad en diferentes etapas de la cadena
de suministro.
Secciones 11-13 se
explica cómo puede usarse la información obtenida durante las investigaciones
para respaldar la aplicación de la legislación, mejorar las políticas y cerrar
el mercado a la madera ilegal.
Esta guía se publica junto
con su correspondiente sitio web que
contiene recursos adicionales. El sitio web se actualizará regularmente con
información nueva, que incluirá cambios de la legislación, avances de las
tecnologías pertinentes y nuevos estudios de casos. En el sitio web se incluyen
también los datos de contacto actualizados de las autoridades competentes de la
UE y EE. UU.
Asimismo, Earthsight, la
organización que ha editado esta guía, desea establecer asociaciones con otras
ONG involucradas en estudios pertinentes. Earthsight puede proporcionar
asistencia gratuita para ayudar a que personas y organizaciones puedan
fundamentar, presentar y divulgar casos de comercio ilegal de madera. La
asistencia puede ir desde apoyo para obtener o analizar cierta información
individual (como consultar una base de datos de registros de envío) hasta una
investigación exhaustiva conjunta, que incluya el trabajo de campo.
[1] LAWSON, S. The Lacey Act’s
Effectiveness in Reducing Illegal Wood Imports. Union of Concerned Scientists,
2015. http://www.ucsusa.org/sites/default/files/attach/2015/10/ucs-lacey-report-2015.pdf (en
inglés).
[2] TEREA/S-FOR-S/TOPPERSPECTIVE. Evaluation
of the EU FLEGT Action Plan (Forest Law Enforcement Governance and Trade)
2004-2014. Encargado por la Comisión Europea a través del Instituto Forestal
Europeo, 2016. http://www.flegt.org/evaluation (en
inglés).
2. La tala ilegal y la respuesta global
¿Qué es la tala ilegal?
En muchos de los principales países productores de madera,
se calcula que una mayor parte de la producción de madera es, en cierto modo,
ilegal. Existe una ilegalidad generalizada desde los bosques tropicales de la
Amazonía, el Congo y el sureste de Asia hasta los bosques boreales de Rusia. En
total, se calcula que cada año se talan ilegalmente más de 100 millones de
metros cúbicos de madera, lo que suponen suficientes troncos para rodear con
ellos diez veces la Tierra[1].
Aunque en el pasado la mayor parte de la producción ilegal
de madera provenía del aprovechamiento selectivo de árboles individuales de
gran valor, hoy en día una proporción cada vez mayor proviene de la conversión
ilegal de bosques enteros. En Indonesia, el 80 % de la deforestación
provocada para la agricultura comercial y las plantaciones forestales es
ilegal. En la Amazonía brasileña, esta cifra es del 90 %[2]. A nivel mundial, se calcula que al menos
la mitad de todos los bosques tropicales desmontados durante los primeros 12
años de este siglo se desmontó ilegalmente[3].
Es común entender erróneamente que «tala ilegal» hace
referencia únicamente al aprovechamiento ilícito de árboles en bosques
protegidos por parte de delincuentes. En realidad, esta actividad solo
representa una parte reducida de la verdadera cara de la tala ilegal actual. La
mayor parte de la tala ilegal la realizan empresas con licencia en bosques
permitidos que, de todas formas, infringen una o varias leyes. La mayoría de la
madera de origen ilegal se blanquea al introducirla en las cadenas de
suministro «legales» o no se identifica como ilegal y, por lo tanto, se
comercializa libremente en lugar de venderse de contrabando. Generalmente, las
leyes más importantes que se infringen son las relativas a los derechos de las
comunidades locales. Hoy por hoy, una gran parte de la madera ilegal es un
derivado del desmonte ilegal provocado para la agricultura a gran escala, en
lugar del aprovechamiento selectivo tradicional.
En esta guía se usa la definición más común de «tala
ilegal», que incluye todo tipo de tala de árboles, procesamiento y
comercialización de madera que se realiza en contravención de alguna
legislación o normativa nacional. Esta definición comprende una amplia gama de
delitos diferentes, que incluyen, entre otros, prácticas como la concesión
ilegal de permisos de aprovechamiento de árboles, corrupción en la asignación
de permisos, aprovechamiento excesivo en zonas permitidas, evasión de impuestos
y violación de garantías sociales estatutarias. Y, lo que es más importante,
también incluye la tala y conversión de bosques que se realizan en
contravención de los derechos de las comunidades locales e indígenas, que
suelen depender de los bosques para su sustento y son los que más tienen que
perder por la deforestación.
La respuesta a la tala ilegal en los principales mercados
La tala ilegal está supeditada a la venta de madera de
origen ilegal, una gran parte de la cual accede al comercio internacional. La
UE y EE. UU. se encuentran entre los importadores y consumidores más
importantes del mundo de madera y productos de la madera de origen ilegal. En
un intento por hacer frente a su complicidad en esta crisis mundial, ambos han
aprobado en los últimos años leyes destinadas a evitar la importación y venta
de madera de origen ilegal. La aplicación eficaz de estas leyes (la Ley Lacey
de Estados Unidos y el Reglamento de la Unión Europea relativo a la
comercialización de la madera o EUTR, respectivamente) es fundamental para el
éxito de otras acciones más amplias para detener la tala ilegal.
A pesar de que el propósito específico de estas leyes se
limita a detener las importaciones de madera ilegal en sus propios mercados, su
auténtico valor tiene un alcance mucho mayor. Ejercen una presión creciente
sobre otros países consumidores importantes, como China y Japón, para que
promulguen legislación similar y contribuyan también a ahogar el mercado de la
madera ilegal. En Europa, el EUTR es un componente de importancia fundamental
de un paquete de medidas mucho más amplio, con el que se pretende mejorar la
gobernanza forestal. De todas ellas, la medida más importante son los acuerdos
bilaterales que está forjando la UE con muchos de los países que más madera
producen en el trópico.
Estos acuerdos, conocidos como «Acuerdos de Asociación
Voluntaria» (AAV), están teniendo toda una serie de repercusiones positivas.
Por un lado, están fomentando el desarrollo de sistemas de verificación de la
legalidad con los que se impedirá el acceso de madera ilegal a todos los
mercados, incluidos los nacionales. Y, lo que es más importante, por otro lado,
están llegando a la raíz del problema de la tala ilegal al mejorar la
transparencia y responsabilidad, que son reformas de la gobernanza que pueden
tener repercusiones positivas mucho más allá de los bosques. Sin una ejecución
adecuada del EUTR, los países tienen un incentivo mucho menor para aplicar
estos acuerdos.
Por todo lo anterior, el éxito o el fracaso de estas leyes
tiene unas implicaciones mucho mayores en la lucha para combatir la tala ilegal
y proteger mejor los derechos de las personas que dependen de los bosques en
todo el mundo. A continuación se incluye información más detallada sobre cómo
pueden utilizarse estas leyes para combatir la tala ilegal mediante el uso de
la información que aporta la sociedad civil.
La Ley Lacey de Estados Unidos
En 2008, Estados Unidos se convirtió en el primer país del
mundo en prohibir la importación de madera obtenida ilegalmente en otro país.
Se hizo a través de enmiendas a legislación ya existente (la Ley Lacey de
1900), que solo se aplicaba a los animales y sus productos derivados. Con las
enmiendas se convirtió en delito la importación, exportación, transporte,
venta, recepción o adquisición de cualquier producto vegetal de origen ilegal.
Aunque estas enmiendas se aplican a todos los productos vegetales en general y
a su origen tanto nacional como extranjero, su propósito y efecto principal era
prohibir la importación y venta de madera ilegal del extranjero.
A efectos de la Ley Lacey, la madera es de origen ilegal
cuando ha sido aprovechada, transportada o vendida en contravención de leyes
extranjeras que protegen o regulan la explotación de árboles, sin pagar los
impuestos pertinentes del país de origen o contraviniendo los controles de
exportación relativos a la madera. Las posibles penas que prevé la Ley Lacey
van desde multas hasta penas privativas de libertad, según la gravedad del
delito y si la empresa infractora tenía (o debería haber tenido) conocimiento
de la ilegalidad. Los productos de la madera importados en contravención de
esta ley pueden confiscarse independientemente de la gravedad o el conocimiento
previo.
Un importante requisito adicional que se incluyó entre las
enmiendas de la Ley Lacey de 2008 fue la declaración de las importaciones. Por
este requisito, que se introdujo gradualmente, ahora todas las empresas que
importan la mayoría de los productos de la madera sólidos[4] tienen que presentar una declaración
oficial (la Declaración de productos vegetales) en la que se indica la especie
y el país de aprovechamiento. Los envíos que llegan sin una declaración precisa
pueden confiscarse y se puede procesar y multar a aquellas empresas que se
descubra que han incluido deliberadamente información falsa en su declaración.
A fecha de abril de 2016, se han presentado tres casos importantes
de importación de madera ilegal conforme a la Ley Lacey enmendada. En el
primero, relacionado con la importación de ébano originario de Madagascar,
estaba implicada la empresa Gibson Guitars. Si bien el origen ilegal de la
madera era un factor pertinente, el caso también incluía alegaciones de
exportaciones ilegales de un tercer país (India) y de declaración incorrecta
durante la importación a EE. UU. El segundo caso se refería a un envío de
madera tropical aserrada que provenía de Perú y llegó en 2009. Esta madera fue
confiscada conforme al requisito de declaración de la Ley Lacey sobre la base
de que deliberadamente se había clasificado incorrectamente como productos de
la madera acabados. Además, había pruebas de que el exportador carecía de derecho
legal sobre la madera.
El caso más reciente concernía a revestimiento para suelos
manufacturado en China a partir de madera talada en el Lejano Oriente de la
Federación de Rusia y Myanmar (Birmania). En octubre de 2015, la empresa
implicada, la minorista estadounidense de revestimiento para suelos Lumber
Liquidators, se declaró culpable de introducir madera ilegal de contrabando en
EE. UU. y se le obligó a pagar más de 10 millones de dólares (US$) en
multas y otras sanciones. La empresa se declaró culpable de cinco delitos
diferentes, cuatro de los cuales incluían falsedad en la declaración o bien del
país de aprovechamiento o de la especie en sus Declaraciones de productos
vegetales[5].
El caso de Perú surgió del aviso de un comerciante. Tanto el
caso de Gibson Guitars como el de Lumber Liquidators tuvieron su origen en
información recopilada por algunas ONG.
El EUTR
En 2010, la Unión Europea siguió los pasos de Estados Unidos
con la promulgación de legislación que convertía en delito la importación de
madera que se había obtenido ilegalmente en el país de origen. La legislación,
conocida como «Reglamento de la Unión Europea relativo a la comercialización de
la madera» o «EUTR», entró en vigor en marzo de 2013. A pesar de que se
promulgó por el mismo motivo, el EUTR se diferencia de la Ley Lacey en varios
aspectos importantes:
- Ámbito de aplicación de la cadena de suministro: el EUTR solo se aplica a las empresas que aprovechan o importan («comercializan») madera de origen ilegal pero no a las empresas que participan en etapas posteriores de la cadena de suministro.
- Productos que abarca: el EUTR solo se aplica a una lista específica de productos de la madera. Entre las exenciones importantes se encuentran el carbón, los instrumentos musicales, los marcos de fotos, los libros en papel y algunos tipos de muebles de madera.
- Diligencia debida: aparte de convertir en delito la importación de madera de origen ilegal (la «prohibición»), el EUTR también impone a los importadores el requisito legal de ejercer la «diligencia debida» al comprar madera. El hecho de no ejercer la diligencia debida también se considera delito.
- Entidades de supervisión: para ayudar en el cumplimiento del requisito de diligencia debida, el EUTR incluye también normas para el reconocimiento oficial (y los controles) de «entidades de supervisión» independientes que pueden contratar las empresas para que les ayuden con su diligencia debida.
3. Cómo la sociedad civil puede ayudar
Las pruebas aportadas por varias ONG fueron un factor de
importancia fundamental para convencer a los legisladores de que enmendaran la
Ley Lacey y aprobaran el EUTR. Y también serán fundamentales para garantizar
que esta legislación sea un éxito. La información presentada por terceros es
importante para ayudar a la ejecución de las leyes. Todos los casos más
significativos que se han instruido hasta la fecha conforme a la Ley Lacey y el
EUTR surgieron de información aportada por distintas ONG. Además, será
igualmente importante para mejorar la aplicación y el cumplimiento de estas
leyes de otras maneras y para garantizar que las propias leyes sigan vigentes y
se mejoren gradualmente.
El EUTR reconoce oficialmente la importancia de la
información aportada por miembros del público. Uno de los artículos de la ley
menciona expresamente que las autoridades pueden realizar controles de los
taladores nacionales, importadores de madera o entidades de supervisión sobre
la base de «preocupaciones justificadas» sobre el cumplimiento comunicadas por
terceros. En el preámbulo se estipula que las autoridades competentes se han de
«comprometer» a realizar controles en tales circunstancias.
Las autoridades del EUTR de la mayoría de los países de la
UE dicen usar información aportada por terceros para decidir qué controles
realizar. En una evaluación oficial del EUTR llevada a cabo en febrero de 2016
se concluyó que las preocupaciones justificadas se usaban mucho en los dos
primeros años de aplicación del EUTR y que habían sido «una herramienta eficaz
para identificar productos y operarios a los que debía darse prioridad en la
realización de controles basados en el riesgo»[1].
La información aportada por la sociedad civil puede tener
amplias repercusiones sobre el comportamiento de la industria, incluso cuando
dicha información no sea adecuada para procesamientos individuales. Si las
personas y organizaciones pueden demostrar el alto riesgo que conlleva la
ilegalidad de cualquier cadena de suministro, esto puede tener un efecto
paralizante sobre el mercado. Puede disuadir a los compradores de correr el
riesgo de infringir la legislación y puede utilizarse para su diligencia
debida. A pesar de que la Ley Lacey no impone sanciones legales a las empresas
que no realicen su diligencia debida, al contrario que el EUTR, las empresas
están sujetas a sanciones mayores si razonablemente deberían haber tenido
conocimiento de que el origen de la madera era ilegal y los investigadores de
la sociedad civil pueden asegurarse de que lo tengan.
En este sentido, poner a disposición del público una serie
coherente de pruebas sólidas sobre la tala ilegal y el comercio asociado
aumentará las probabilidades de que se atrape a los infractores que compren
madera ilegal y aumentará la pena cuando se consiga.
Tipos de información útil
Hay una amplia gama de pruebas que pueden ser útiles para
contribuir a la aplicación y ejecución del EUTR y la Ley Lacey. Lo ideal sería
que las pruebas entregadas a los agentes de la ley fueran suficientes de por sí
para justificar la adopción de medidas al respecto. Toda la cadena de
suministro estaría bien documentada y se obtendrían pruebas indisputables de
actividades ilegales que claramente entrarían en el ámbito del EUTR o la Ley
Lacey. En realidad, esto rara vez es posible. En la mayoría de los casos, las
pruebas recopiladas por terceros independientes no están completas. Parte de
ellas incluso pueden estar relacionadas con productos o áreas de la legislación
del país productor que escapan al ámbito del EUTR o la Ley Lacey. Sin embargo,
esto no quiere decir que este tipo de información no pueda usarse con cierta
repercusión.
Las autoridades encargadas del cumplimiento de la ley pueden
aprovechar las pruebas parciales o incompletas y ejercer su poder para realizar
controles y acceder a la información gubernamental. Por ejemplo, pruebas
sólidas sobre la ilegalidad relacionada con la madera de un proveedor
extranjero específico pueden empujar a los agentes a comprobar las bases de
datos de aduanas para establecer si hay alguna empresa que importe artículos de
dicho proveedor.
Incluso cuando solo puede demostrarse que un producto es de
probable origen ilegal, aunque no sea seguro, esto puede ser suficiente para
cambiar el comportamiento de la empresa o demostrar una falta de diligencia si
más tarde aparecen más pruebas. Las pruebas que están relacionadas con
productos o áreas de la legislación del país de origen que no recoge la
legislación vigente pueden utilizarse para futuras enmiendas de dicha
legislación. La Comisión Europea, por ejemplo, ya está considerando una posible
ampliación de las categorías de productos que abarca el EUTR.
En el Recuadro 2 se resume de qué maneras la información
puede respaldar la aplicación de la legislación, ampliar la legislación e
influir sobre el comportamiento y las políticas. Las posibles aplicaciones
disponibles para las personas y organizaciones dependerán en gran medida del
tipo de información que puedan recopilar. Por ejemplo, es posible que puedan
recopilar datos detallados de una empresa que puedan llevar a una medida
coercitiva. O es posible que no tengan información detallada de una empresa
pero tengan un conjunto más amplio de pruebas sobre los índices de ilegalidad
de todo un país. Quizás esto no lleve a un procedimiento ejecutorio contra una
empresa específica pero puede usarse para disuadir a las empresas de
abastecerse de artículos de dicho país. También es posible que recopilen una
serie de pruebas sólidas sobre la ilegalidad de un producto en particular que
actualmente no entra dentro del ámbito del EUTR y esto podría respaldar las
acciones para incluirlo y ampliar así este reglamento.
En el siguiente capítulo se explica detalladamente cómo
pueden las personas del mundo entero buscar información y pruebas pertinentes.
En el último capítulo, por su parte, se exploran las mejores maneras de
formatear esta información para aumentar al máximo su repercusión.
Cómo pueden las pruebas de terceros contribuir a la
aplicación de la Ley Lacey y el EUTR
- Llevando directamente a medidas coercitivas: lo ideal sería que las pruebas entregadas a los agentes de la ley fueran suficientes de por sí para justificar la adopción de medidas al respecto, pero esto no es común.
- Ofreciendo un punto de partida: incluso cuando no están completas, las pruebas buenas y bien documentadas que aportan las ONG a las autoridades encargadas del cumplimiento de la ley pueden ofrecer un punto de partida a partir del cual puedan fundamentar una acusación.
- Influyendo sobre las prioridades de ejecución de la ley: aparte de ofrecer un punto de partida en el que basarse, las pruebas buenas pero incompletas que aportan las ONG pueden ayudar a influir sobre los agentes de la ley respecto a dónde concentrar sus recursos, lo que incluye cómo elegir qué envíos, empresas o cadenas de suministro de productos comprobar.
- Demostrando conocimiento previo: conforme tanto al EUTR como a la Ley Lacey, la decisión de si las autoridades instruyen o no un caso (al igual que el nivel de sanción que se aplica) depende en parte de hasta qué punto una empresa tenía o razonablemente debería haber tenido conocimiento de que la madera era ilegal o conllevaba un alto riesgo de ilegalidad. Las ONG pueden contribuir a que en el futuro sea más probable que se emprenda un procesamiento y a que las posibles sanciones sean mayores, si se ponen en contacto con las empresas que se ha descubierto que importan o manejan productos específicos de alto riesgo y las advierten del riesgo que esto conlleva.
- Influyendo sobre el comportamiento del sector privado: incluso cuando las pruebas obtenidas por las ONG no llevan a una medida coercitiva, de todas maneras pueden tener como consecuencia cambios voluntarios en las prácticas de adquisición de las empresas. Las ONG pueden enviar información directamente a los compradores que se ha identificado y, si corresponde, también pueden ejercer presión mediante la publicación de sus hallazgos.
- Influyendo sobre la política gubernamental: cuando las pruebas obtenidas por las ONG no se usan en procedimientos ejecutorios porque están relacionadas con productos que quedan fuera del ámbito pertinente o con delitos determinantes, o porque el gobierno o la autoridad competente ha fracasado en su deber de aplicar y ejecutar adecuadamente la legislación, sacar el caso a la luz puede ayudar a fomentar una mejor aplicación o incluso traer consigo enmiendas de la legislación para ampliar su ámbito de aplicación.
[1] COMISIÓN EUROPEA. Evaluación del EUTR, febrero de 2016. http://ec.europa.eu/environment/forests/eutr_report.htm (en inglés).
4. Las cadenas de suministro
Identificar madera ilegal y rastrearla hasta el mercado
requiere consultar una variedad de series de datos y fuentes de información
diferentes en distintos puntos de la cadena de suministro. No existe un enfoque
único para las investigaciones del comercio de madera, sino más bien un
conjunto de herramientas y enfoques diferentes que pueden utilizarse, con
distinto grado de eficacia, en cada caso.
Para poder comprender los dos tipos de ilegalidad y las
formas de identificarlos, la cadena de suministro puede dividirse en tres
grandes etapas:
Etapa 1: el aprovechamiento de la madera
Etapa 2: el transporte, el procesamiento y la
comercialización de la madera, lo que abarca la comercialización desde el punto
de aprovechamiento hasta el punto de exportación
Etapa 3: el mercado final
Las investigaciones pueden comenzar en cualquier punto de la
cadena de suministro. El punto de partida lo determina la combinación de tres
factores: la capacidad de la organización que realiza la investigación, su
ubicación y las pruebas preliminares de las que dispone. Por ejemplo, una ONG
con sede en el Reino Unido puede intentar seguir una cadena de suministro en
orden inverso desde un producto de alto riesgo vendido en el Reino Unido. Una
ONG con sede en un pueblo portuario de Indonesia puede intentar seguir la
cadena de suministro tanto hasta el mercado como en orden inverso hasta el
punto de origen. Como se explicó en el primer capítulo, para ser útil no es
necesario que una investigación comprenda toda la cadena de suministro. De
hecho, ni siquiera es necesario que determine dónde se aprovechó la madera ni
que demuestre que se aprovechó ilegalmente, si puede demostrar que se procesó o
comercializó ilegalmente.
En los siguientes apartados se incluye una perspectiva
general de los tipos de ilegalidad que pueden producirse en diferentes puntos
de la cadena de suministro, los métodos que pueden usarse para identificarlos y
las formas de rastrear la madera desde su aprovechamiento hasta el mercado.
5. Aprovechamiento ilegal
Tipos de aprovechamiento ilegal
La madera puede aprovecharse siguiendo diferentes modelos:
desde la tala selectiva en bosques de gestión comunitaria, por ejemplo, hasta
el desmonte de grandes superficies para el desarrollo de plantaciones. Bajo
cualquiera de los modelos, la legalidad del aprovechamiento puede reducirse a
dos preguntas sencillas:
- ¿Existe un derecho pleno y genuino de extracción de madera de una zona específica?
- ¿Se está extrayendo la madera de acuerdo con las disposiciones legales que atañen a dicho derecho?
En este apartado, nos referiremos a estos dos puntos como el «derecho de aprovechamiento» y las «infracciones operativas» respectivamente.
En el marco de estos principios, hay una gama diversa de tipologías de ilegalidad, que reflejan toda la variedad de requisitos que sustentan los derechos de aprovechamiento. En casi todos los países se han elaborado procesos de concesión de permisos bastante complejos que rigen diversos aspectos del aprovechamiento. Estos procesos van más allá de la mera cuestión de si hay o no derechos de tala de árboles. Hay normativas que tienen como objetivo que el Estado no sufra pérdidas, que el daño ambiental se mitigue, que las comunidades reciban algún beneficio y que no se aprovechen especies protegidas. Infringir cualquier aspecto de este régimen pueden convertir en ilegal el producto de una zona específica. A pesar de que los bosques que abastecen al comercio mundial de madera se extienden por todo el mundo, los procesos de concesión de permisos y las formas de infringirlos muestran más similitudes que diferencias. Las evaluaciones del impacto ambiental, por ejemplo, son un requisito obligatorio común para las concesiones de tala selectiva y desmonte. Las concesiones de tala que practican una «gestión forestal sostenible» siempre requieren un plan de tala anual, que determina en qué zonas puede tener lugar el aprovechamiento en un año específico y qué volúmenes está permitido aprovechar. Las empresas que aprovechan madera siempre están sujetas al pago de impuestos. En este apartado no incluiremos un catálogo de todos los requisitos legales, sino que nos centraremos en describir las actividades ilegales que se identifican con frecuencia, así como las formas de detectarlas y documentarlas. Estas tipologías no son exhaustivas pero ofrecen una perspectiva general de las prácticas ilegales que ha identificado la sociedad civil en Asia, África, Latinoamérica y el Lejano Oriente de la Federación de Rusia.Actividades ilegales respecto al derecho de aprovechamiento
Talar en zonas sin el correspondiente permiso La forma de tala ilegal que se reconoce con más frecuencia tiene lugar en aquellos lugares donde no existen derechos sobre la tierra o la madera. Puede ser en parques nacionales, áreas protegidas o reservas de pueblos indígenas, cuando la llevan a cabo personas ajenas al lugar. La tala también puede tener lugar una vez que el permiso ha caducado o antes de haberse obtenido. Una práctica que se ha documentado en Laos, la República Democrática del Congo, Perú, Brasil y el Lejano Oriente de la Federación de Rusia consiste en obtener derechos de aprovechamiento de un lugar y usar los permisos como tapadera para talar en otros lugares donde no existen derechos. Talar en zonas sin todos los permisos necesarios Como se ha descrito más arriba, el proceso de adquisición de derechos legales sobre una superficie forestal para la tala selectiva o la conversión a otros usos generalmente requiere toda una serie de procesos y permisos legales y administrativos. En aquellos casos en los que los procesos se han acelerado u omitido y, por lo tanto, faltan permisos, es posible que el producto de esas concesiones sea ilegal. Las evaluaciones del impacto ambiental y los planes anuales de tala son ejemplos de licencias importantes de las que es común carecer. En Brasil, se ha producido madera ilegalmente por el desmonte de fincas privadas sin una «autorización de deforestación». En la República Democrática del Congo los contratos para las concesiones de tala obligatoriamente tienen que incluir acuerdos sociales con las comunidades locales, pero generalmente estos no existen. En Indonesia, es común que lo que no se haya obtenido sea el permiso por el que puede realizarse el aprovechamiento y la venta de rodales comerciales. En todos estos ejemplos, es posible que exista algún derecho o permiso, pero no todos los necesarios. Asignar permisos ilegalmente En aquellos casos en los que se han obtenido todos los permisos, de todas formas podría identificarse alguna ilegalidad en la forma de concederse los permisos. Esto puede surgir de la negligencia de los organismos gubernamentales o de la corrupción. Esta práctica es común en Indonesia, particularmente en la adquisición de permisos que deberían basarse en una evaluación del impacto ambiental antes de completarse el proceso de evaluación. En la República del Congo, hay vigilantes independientes que han documentado cómo se otorgaban concesiones sin el proceso de licitación que exige la ley y cómo se otorgaban permisos de tala a concesiones de palmeras de aceite antes de completarse una evaluación del impacto ambiental. Es posible que los permisos los obtuvieran personas relacionadas con políticos o incluso empresas bajo la propiedad directa de políticos. En algunos países, esto es ilegal. En cualquier caso, sea o no ilegal, es importante documentar y sacar a la luz este tipo de explotación por parte de los políticos. Talar especies protegidas Muchas de las especies de madera más valiosas que codician los comerciantes europeos y estadounidenses son cada vez más raras o amenazadas y están bajo la protección tanto de leyes nacionales como internacionales. Especies como el ramín de Indonesia, el wengué y la afrormosia de la cuenca del Congo y la caoba americana de la Amazonía han recibido protección legal que impone límites a su aprovechamiento. El ramín, la caoba americana y la afrormosia también se han incluido en los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), la cual impone controles regulatorios adicionales al comercio internacional. Especies como estas son especialmente vulnerables a la tala ilegal debido a su valor. El aprovechamiento ilegal puede producirse tanto dentro como fuera de las concesiones. En la República Democrática del Congo, por ejemplo, el wengué se ha aprovechado sin los permisos que exige la ley. Por otro lado, en Perú, la caoba se tala ilegalmente y se blanquea a través de concesiones de tala aparentemente legítimas, usando una red de trámites burocráticos fraudulentos [véase el Estudio de caso 6].Infracciones operativas
Incumplir los términos de los planes de tala Las operaciones que se realizan en las concesiones de tala selectiva y desmonte suelen estar regidas por planes de gestión forestal. En ellos se define en qué zonas puede llevarse a cabo el aprovechamiento y durante qué período. Además, incluyen otros límites legales importantes destinados a conseguir la sostenibilidad a largo plazo, como las cantidades máximas o los diámetros mínimos de los árboles de diferentes especies que está permitido aprovechar. Estos planes pueden incumplirse de diversas maneras, por ejemplo, aprovechando en exceso, extrayendo árboles demasiado pequeños o talando en zonas que se encuentran fuera de los términos del plan. Otra práctica ilegal común consiste en aprovechar madera de pendientes empinadas o adyacentes a ríos, que son actividades que suelen prohibirse para mitigar la erosión del suelo o la polución del agua. Incumplir los términos de otros permisos El derecho de aprovechamiento generalmente va respaldado por otros procesos o permisos que exige la ley, cuyo objetivo consiste en mitigar la repercusión que tiene la tala sobre el medio ambiente y las comunidades locales. A menudo, la intención es garantizar que las comunidades obtengan algún beneficio directo de las empresas de tala o que no se violen sus derechos (a pesar de que no suelan estar plenamente reconocidos por la ley). Un ejemplo de uno de estos permisos o procesos son las evaluaciones del impacto ambiental (EIA), por las que se obliga a las empresas a identificar y mitigar la repercusión de sus actividades. La EIA no es un trámite único, sino más bien un proceso repetitivo que se extiende a lo largo de la duración de las operaciones de una empresa. Como son costosas y pueden limitar la capacidad de una empresa para explotar recursos, a menudo estas evaluaciones se inventan o se incumplen. En algunos países, como en Indonesia, el incumplimiento de las leyes de las EIA supone un delito penal que puede conllevar una pena de prisión para los infractores. Así, un proceso de EIA poco sólido debilitaría radicalmente la legalidad del derecho de aprovechamiento. Los acuerdos sociales entre empresas y comunidades, cuando son obligatorios por ley, son otra forma de derecho o proceso que respalda el derecho de aprovechamiento. Estos acuerdos son obligatorios en la RDC, por ejemplo, donde se ha descubierto que las empresas incumplían rutinariamente los términos de los acuerdos sociales incorporados a sus contratos. A fin de aumentar los beneficios que recibe el país de origen, los contratos de tala también suelen incluir la obligación de que las empresas construyan aserraderos o procesen un porcentaje mínimo de los troncos que aprovechen. Este tipo de obligaciones también es común pasarlas por alto. Talar fuera de los límites El desmonte o el aprovechamiento más allá de los límites de las concesiones es una práctica común. En muchas áreas forestales remotas, los límites no están bien demarcados, si es que lo están en absoluto, y las autoridades no inspeccionan suficientemente el cumplimiento de los límites establecidos en los permisos. Evadir impuestos Las empresas de tala suelen estar obligadas a pagar impuestos forestales. Generalmente estos impuestos se componen de dos partes: un impuesto basado en la superficie arrendada a la empresa, o bajo otro tipo de gestión por su parte, y otro impuesto basado en el volumen de cada especie cosechada. A menudo, el proceso para determinar la deuda fiscal depende de un inventario forestal, que puede depender o bien de una declaración de los propios interesados o de funcionarios forestales con escasos recursos. Esto crea lagunas legales y fallos de supervisión que permiten que las empresas reduzcan al mínimo su deuda fiscal o eviten por completo pagar impuestos, lo que convierte la madera aprovechada en ilegal. La infradeclaración de los volúmenes aprovechados es un problema omnipresente en Latinoamérica, África y Asia. Otra práctica común es la declaración falsa de especies, sustituyendo en la documentación las especies raras de mejor calidad por otras de menor valor. En aquellos casos en los que la tierra se desmonta sin el permiso específico por el que se permite la venta comercial de madera, como ocurre comúnmente en Indonesia, el producto realmente queda «sumergido» y así también se evaden todos los impuestos del punto de aprovechamiento. Esta práctica puede llegar a ser más compleja. En la RDC, hay vigilantes que han alegado que había empresas de tala que negociaban un acuerdo ilegal con el Gobierno que les permitía evitar pagar impuestos.6. El aprovechamiento ilegal: el análisis documental
El principio de investigación de la legalidad en el punto de
aprovechamiento es bastante simple. Implica comparar datos de referencia
oficiales que indican qué aprovechamiento está permitido y en qué condiciones
con las observaciones de lo que realmente ocurre en el bosque.
La mayor dificultad consiste en acceder a la información
necesaria. Generalmente, quienes están en posesión de los datos de referencia
oficiales para determinar lo que está permitido son los gobiernos y, a menudo,
se muestran reacios a desvelarlos. Por otro lado, determinar lo que realmente
ocurre puede presentar dificultades técnicas, logísticas y de seguridad. En
este apartado se explica dónde puede encontrarse este tipo de series de datos y
cómo pueden compararse varias en cada paso de la investigación para identificar
casos de ilegalidad.
Definir un objetivo
Las investigaciones comienzan con pruebas indicativas o con
una hipótesis. Las pruebas indicativas pueden ser el testimonio de una
comunidad de que en su territorio está llevándose a cabo tala ilegal. O pueden
ser un artículo periodístico en el que se cita a un funcionario gubernamental
que declara que la mayoría de las empresas de plantaciones de un distrito
específico están desmontando bosques sin los permisos de aprovechamiento de la
madera necesarios. Estas pruebas definen un objetivo o varios, ya sea una
empresa específica, un grupo de empresas o un tipo de empresa. Cuando no hay
información clara sobre los autores, el objetivo puede ser una zona geográfica
o incluso una especie en concreto que está sufriendo una extracción excesiva.
Puede llegarse a un objetivo si se trabaja en orden inverso
desde el mercado. Los datos comerciales pueden señalar una empresa específica
que lleva a cabo aprovechamiento como una de las principales exportadoras a
mercados conflictivos. En tales casos, quizás las pruebas preliminares de que
la empresa está implicada en actividades ilegales puede que no sean sólidas
pero su importancia en el sector y la cadena de suministro podría justificar
una investigación. Esto sería así especialmente cuando se sabe que los índices
de ilegalidad son altos en el país de origen. Cuando una investigación ha
comenzado con la identificación de comerciantes o importadores de productos de
gran valor, puede identificarse el objetivo trabajando sistemáticamente en
orden inverso a lo largo de su cadena de suministro. En tales casos, podría
resultar adecuado comenzar la investigación con los procesos que se describen
en el apartado
10, Cómo seguir rastreando hasta los mercados finales.
Obtener datos de los permisos
Como hemos mencionado, puede resultar difícil obtener datos
oficiales. Para hacerlo es fundamental explorar todas las posibilidades, en lo
que respecta tanto a los datos que se buscan como a los lugares en los que se
buscan. Aparte de los permisos específicos de la empresa o zona que hayamos
elegido como objetivo, es igual de importante recopilar tantos datos
contextuales como podamos, porque la comparación de diferentes series de datos
puede proporcionar respuestas importantes. Buenos ejemplos de ello serían los
datos agregados sobre el aprovechamiento de la madera en una región en concreto
y los planes de ordenación o la zonificación forestal para designar las zonas
de tala o de conversión a la agricultura. También es importante tener en cuenta
que la información sobre una zona de interés objeto de una licencia a veces
puede estar incluida en los documentos relacionados con las zonas contiguas.
Internet es la fuente más accesible de información
pertinente sobre los permisos. Es posible que los propios organismos
gubernamentales publiquen datos en sus sitios web. O también es posible que
terceros, como periódicos u ONG, hayan obtenido y publicado datos en el pasado.
Por ejemplo, ahora se dispone de información sobre permisos de muchos países
con gran cobertura forestal (incluidos los límites y el nombre de los titulares
de las licencias) gracias al sitio web del Instituto de Recursos Mundiales
conocido como Global Forest Watch. Los informes de las organizaciones de
conservación, que tratan sobre las áreas protegidas o la planificación general
del uso de la tierra, también suelen incluir mapas detallados de los permisos
de tala, minería o plantación de las empresas cercanas. También es posible que
las empresas publiquen información sobre permisos que han obtenido, incluso en
sus informes anuales y sus anuncios oficiales.
Una fuente especialmente valiosa de información son los
«folletos» que publican las empresas antes de empezar a cotizar en bolsa.
Cuando pertenecen a algún sistema de certificación, como la Mesa Redonda sobre
el Aceite de Palma Sostenible o el Consejo de Administración Forestal (FSC, por
sus siglas en inglés), los sitios web del sistema o los certificadores
individuales suelen tener información útil. Al realizar búsquedas en Internet
es fundamental hacer un uso inteligente de términos de búsqueda y tener en
cuenta las limitaciones de los buscadores [véase el Recurso: fuentes de información en línea].
Es posible que haya información de dominio público que no
aparezca en Internet. Las ONG, especialmente las que se encuentran cerca de la
zona de interés, suelen tener datos sin publicar que han obtenido del gobierno
durante su trabajo. También puede ser que las comunidades sean una fuente
especialmente valiosa de datos sobre permisos, los cuales pueden haber obtenido
de los gobiernos o empresas durante procesos de consulta. Incluso en aquellas
zonas en las que los derechos de las comunidades son débiles, en algunas
ocasiones existe la responsabilidad de proporcionarles información. Muchas
veces, los miembros de las comunidades consiguen empleo en las empresas que
operan en sus territorios o junto a ellos y esto también ofrece acceso a la
información.
Hay gobiernos que solo publican la información pertinente en
formato impreso, ya sea como anuncio en un periódico o en un boletín oficial.
Cuando la información no es de dominio público, debe solicitarse directamente a
los organismos gubernamentales competentes. Sin embargo, en la mayoría de las
regiones hay una falta de transparencia y una connivencia entre los
funcionarios y las empresas que presentan dificultades. Además, en muchos
países la gestión de datos es ineficiente y es posible que los registros no estén
completos, incluso aunque estén accesibles. Es posible que los datos estén mal
organizados deliberadamente o incluso que se falsifiquen para evitar un
análisis minucioso. En cualquier caso, obtener datos por los canales oficiales
puede respaldar un conjunto de pruebas sólido.
Es importante observar que, como las empresas están sujetas
a toda una serie de normas diferentes, los permisos siempre proceden de una
variedad de fuentes de distintos departamentos del gobierno y diferentes
niveles de gobierno, del local al nacional. En aquellos casos en los que las
fuentes puedan ser más reacias a divulgar la información, es posible que otras
estén más dispuestas a hacerlo. En algunos países, como en Perú o Indonesia, se
han adoptado leyes en materia de libertad de información, que otorgan a los
ciudadanos el derecho legal de acceder a ciertos tipos de información [véase
el Recurso: libertad de información].
Analizar documentos de referencia: ¿qué información
proporcionan los permisos?
El siguiente paso consiste en comparar los permisos (a) con
la normativa que los rige y (b) entre sí. Así podrá determinarse si existe
alguna ilegalidad en el propio proceso de concesión de permisos y si hay
permisos que faltan, están incompletos o se otorgaron indebidamente.
Los estudios de las ONG, gobiernos e instituciones de
investigación de prácticamente todos los países con gran cobertura forestal
incluyen resúmenes de cómo debería funcionar en la práctica el correspondiente
proceso de concesión de permisos. Los datos de los permisos que se hayan
obtenido deben ordenarse y contrastarse con estos resúmenes para poner de
relieve cualquier desviación del proceso sobre papel. Aunque es posible que
falten permisos, los hallazgos como este deben tratarse con cautela, dado que
es posible que el permiso exista pero no se haya obtenido. La relevancia del
hallazgo depende de la importancia del permiso. Por ejemplo, que falte una
evaluación del impacto ambiental o un plan de gestión forestal es un hallazgo
de importancia fundamental, pero quizás que falten otros requisitos
burocráticos no lo sea tanto.
Después de esta comparación estructural, debe consultarse el
contenido de los permisos. Los documentos que son esenciales al derecho de
aprovechamiento (evaluaciones del impacto ambiental, planes de gestión
forestal, contratos, etc.) contendrán datos descriptivos que pueden compararse
con el marco normativo. Este proceso implica una mejor comprensión del
contenido de las normas y el marco normativo, que pueden ser complejos.
Llegados a este punto, remitirse a un análisis jurídico y, si es posible, al
asesoramiento legal de un experto puede resultar útil para determinar algunas
formas sutiles pero graves de ilegalidad. Al igual que en el caso de los
análisis estructurales de los permisos, es posible que los hallazgos
importantes no sean lo que se incluye, sino lo que no se incluye, por ejemplo,
los casos en los que en los contratos no se incluyen las obligaciones sociales
con las comunidades que exige la ley o los casos en los que hay pruebas de que
no se consultó a las comunidades durante las evaluaciones del impacto
ambiental.
En algunos casos, los datos de los permisos pueden incluso
proporcionar pruebas concretas de que las empresas han infringido la ley al
empezar sus operaciones antes de obtener su permiso. Esto ocurre especialmente
con las evaluaciones del impacto ambiental ya que, cuando se hacen
adecuadamente, deben incluir un análisis de las condiciones actuales de la
concesión o la zona identificada. En Indonesia, los análisis de la utilización
del suelo que se incluyen en algunos documentos de evaluación han demostrado
que la deforestación para el desarrollo de plantaciones había comenzado antes
del proceso de evaluación. En Sarawak, las evaluaciones del impacto ambiental
han demostrado que las empresas de tala habían empezado un aprovechamiento
cíclico antes de tener el derecho legal de hacerlo [véase el Estudio
de caso 2].
En esta etapa del proceso de investigación, debería
intentarse identificar datos que quizás no sean útiles inmediatamente pero que
lo serán cuando avance la investigación. Entre las series de datos importantes
que se encontrarán en los datos de los permisos se incluyen:
- Previsiones de los volúmenes de madera que se aprovecharán en una zona concreta: más tarde, esto puede compararse con los cálculos de los volúmenes aprovechados basados en el trabajo de campo o con los volúmenes exportados. Esto es relevante para la identificación de la infradeclaración de volúmenes para evitar impuestos o la supradeclaración de volúmenes para facilitar el blanqueo de trozas como parte de concesiones.
- Límites de las concesiones: esto se comparará después con los cambios en la utilización del suelo, usando datos obtenidos por satélite y datos de GPS del trabajo de campo. Cuando se encuentran en los permisos, es probable que haya que digitalizarlos antes de poder realizar este tipo de análisis. Cabe mencionar que diferentes permisos pueden contener límites diferentes para la misma concesión, así que estos datos deben tratarse con cautela.
- Planes de tala que definen qué lotes pueden cortarse y cuándo: esto también puede compararse con la realidad sobre el terreno usando tanto un análisis por satélite como trabajo de campo.
- Superficies que están prohibidas para la tala, ya sea en los planes de tala, los planes de manejo forestal, las evaluaciones del impacto ambiental u otros documentos: estos pueden también compararse con las imágenes obtenidas por satélite y las pruebas del trabajo de campo.
Los métodos que usó Greenpeace para identificar la tala ilegal de la Amazonía brasileña son un buen ejemplo de cómo recopilar datos y analizar permisos minuciosamente pueden generar pistas sólidas y llevar las investigaciones de campo hasta las concesiones con una alta probabilidad de ilegalidad [véase el Estudio de caso 1].
A estas alturas, otra opción es que haya quedado claro que en la zona de interés no se ha otorgado ningún permiso. En tales casos, pasar a las etapas de cartografía y trabajo de campo puede proporcionar más respuestas. Sin embargo, la investigación debe también ampliarse para incluir otras empresas y operaciones, ya sean concesionarios o aserraderos. Examinar las rutas que salen de la zona (generalmente carreteras pero también frecuentemente ríos) puede llevar hasta operarios cercanos con licencias, que podrían estar blanqueando madera de zonas sin autorización. A menudo, en aquellos lugares donde no hay derecho de aprovechamiento, la perspectiva en el punto de aprovechamiento suele ser compleja y opaca. El propio proceso de aprovechamiento puede parecer esporádico o desorganizado. Pero, en muchos casos, la madera que se está aprovechando se agrupará en aserraderos o instalaciones río abajo operadas por empresas de forma más organizada. Este tipo de operación se ha identificado en Perú [véase el Estudio de caso 6] y en Brasil [véase el Estudio de caso 8]. De este modo, observar operaciones de tala o procesamiento aparentemente legítimas y trabajar en orden inverso puede proporcionar más respuestas que observar el punto de aprovechamiento. Con un ojo en el cielo: cómo comparar permisos con los datos de satélites La siguiente etapa de la investigación consiste en comparar datos encontrados en los permisos con otros datos que no provengan de los permisos. Así puede determinarse si se han cumplido las disposiciones que se han identificado durante el análisis de los permisos. Los mapas con los límites, los planes de tala y las zonas prohibidas que se encontraron durante ese proceso adquieren ahora una importancia fundamental. Pueden sobreponerse a otros datos espaciales e imágenes por satélite y usarse para detectar directamente algunos tipos de tala ilegal o para guiar el trabajo de campo que se necesita para documentar otros tipos. En Sarawak, por ejemplo, los mapas que se incluyen en las evaluaciones del impacto ambiental se han comparado con imágenes por satélite para demostrar que se tala fuera de los límites de la concesión y que se cometen otros delitos [véase el Estudio de caso 2]. Hasta hace poco, para analizar los cambios en la utilización del suelo a fin de detectar tala o conversión forestal se necesitaba poseer y saber usar software de sistemas de información geográfica (GIS), así como adquirir y procesar costosas imágenes por satélite. Sin embargo, los rápidos avances en el procesado de imágenes y el desarrollo de plataformas de GIS en línea han hecho que la tecnología sea más accesible y fácil de usar. Incluso cada vez hay más imágenes por satélite en alta resolución que se están poniendo a disposición del público gratuitamente en formatos fáciles de usar. Google Earth, que puede descargarse de forma gratuita, alberga imágenes por satélite de diversas resoluciones. La mayoría de las superficies se cubren con una resolución de aproximadamente 15 metros por píxel (de los satélites Landsat), lo cual es suficiente para detectar un desmonte y la extensión de las pistas forestales asociadas con operaciones de tala selectiva que se adentran en bosques vírgenes. Sin embargo, en algunas superficies se muestran imágenes a una resolución de 60 centímetros, lo cual permite identificar zonas muy pequeñas de desmonte y puede usarse para documentar tala en ríos de amortiguación o desmonte junto a pistas forestales que supera los límites legales. Google Earth también alberga imágenes históricas, con lo que pueden identificarse cambios de la cobertura forestal a lo largo del tiempo. Google obtiene estas imágenes por satélite periódicamente de terceros. Hoy en día, para las ONG es relativamente fácil buscar, identificar y obtener imágenes adicionales en alta resolución directamente de los mismos proveedores [véase el Recurso: imágenes de alta resolución]. Los usuarios pueden subir a Google Earth tanto los límites de las concesiones como otros datos espaciales contextuales. Esto permite analizar los cambios de la cobertura forestal dentro de los límites de las concesiones, además de demostrar si las concesiones coinciden con áreas protegidas, territorios comunitarios u otras zonas donde no está permitido el aprovechamiento. En 2013, el Instituto de Recursos Mundiales reanudó Global Forest Watch (GFW), un sistema interactivo de alerta y vigilancia forestal en línea. GWF alberga una variedad de series de datos que pueden usarse para analizar e identificar tala ilegal, entre ellos datos de cambios en los bosques, la cobertura forestal y el uso de los bosques. Esta última serie incluye los mapas de concesión (que incluye los nombres de los titulares de las licencias) de concesiones de tala y plantación de muchos países con gran cobertura forestal, pero se sabe que los datos no están completos. Estos datos deben tratarse con cautela, dado que algunos límites no se han trazado con precisión y hay información que probablemente no esté actualizada. Al igual que Google Earth, GFW permite a los usuarios cargar sus propios datos espaciales y llevar a cabo un análisis. Pero, al contrario que en Google Earth, en GFW una gran parte del análisis es automática. Permite a los usuarios ver y cuantificar la pérdida de cobertura forestal (que se identifica automáticamente a partir de imágenes de Landsat) a lo largo del tiempo en una superficie definida por el usuario, así como crear alertas de pérdida futura. En 2016, GFW puso a disposición del público una serie de datos nueva que proporciona también imágenes por satélite sin procesar. Estas imágenes son más recientes y se actualizan con mucha más regularidad que las disponibles en Google Earth y, en algunos casos, incluso son de una resolución más alta. Comparar los cambios del suelo en imágenes por satélite a lo largo del tiempo con las fechas de los permisos puede presentar indicios razonables de que se llevaron a cabo operaciones de tala antes de obtenerse los permisos adecuados. En muchos casos, en el curso de la investigación no se dispondrá de mapas de las concesiones. En tales casos, Google Earth y GFW pueden ser igual de útiles para localizar con exactitud la ubicación donde se está llevando a cabo tala ilegal y cuantificar su magnitud. Aunque puede que esto no nos ayude a identificar a los autores, puede proporcionar pistas sobre si la actividad es a escala industrial o pequeña y ayudarnos a determinar si está teniendo lugar en zonas donde no está permitido por ley otorgar concesiones. Además, puede ayudar a dirigir nuestros próximos pasos, particularmente las ubicaciones para el trabajo de campo. Las imágenes por satélite y, en particular, los mapas de deforestación extraídos automáticamente (como hace GFW) deben tratarse con cautela. Con las resoluciones más bajas, no es posible determinar si el desmonte está teniendo lugar en bosques o en otros tipos de vegetación, como tierra de cultivo, maleza o incluso plantaciones. Los análisis automáticos no siempre muestran desmontes y es posible que la tala selectiva no sea visible en imágenes de baja resolución, especialmente si es de baja intensidad o en un bosque que ya había sido alterado. Además, a partir de las alteraciones observadas no es posible determinar si se está produciendo madera comercial y, si es así, en qué volumen, y mucho menos determinar quién se ocupa de la tala. Los análisis cartográficos y de imágenes por satélite son útiles para reunir datos, completar la perspectiva general y, especialmente, dirigir el trabajo de campo a las zonas donde pueda darse respuesta a las preguntas surgidas.7. El aprovechamiento ilegal: el trabajo de campo
El trabajo de campo presenta otra oportunidad para comparar
lo que está permitido por ley que ocurra (conforme a permisos y normativa) y lo
que realmente ocurre, además de quién lo realiza. A pesar de que es un proceso
de valor inestimable, como explicaremos más adelante, el trabajo de campo
presenta riesgos de seguridad considerables que no existen en las etapas de
investigación anteriores.
Resulta crucial recopilar y analizar tanta información sobre
los permisos como sea posible antes de la etapa de trabajo de campo, a fin de
tener una referencia con la que cuantificar la información obtenida sobre el
terreno. Las pasos sistemáticos que deben haberse dado antes de que comience el
trabajo de campo (comparación de los permisos con la normativa, consulta del contenido
de los permisos y análisis de imágenes por satélite) garantizan que este cuente
con la información adecuada y pueda planificarse con eficacia. Por ejemplo, si
el análisis de los permisos indica que se han infringido obligaciones sociales,
una de las prioridades durante el trabajo de campo consistirá en recopilar
datos y testimonios descriptivos de las comunidades que lo confirmen. Si el
análisis de las imágenes por satélite indica que se ha producido un desmonte
fuera de los límites de las concesiones, una de las prioridades consistirá en
visitar las zonas identificadas para obtener imágenes georreferenciadas del
aprovechamiento. En la mayoría de los casos, como en estos dos ejemplos, el
análisis previo ayudará a dirigir el trabajo de campo y también ayudará a los
investigadores sobre el terreno a comprender e interpretar las pruebas que
encuentren.
El trabajo de campo también presenta una oportunidad para
cerrar brechas de información importantes cuando los intentos de obtener
permisos o analizar imágenes por satélite no han sido satisfactorios. Si bien
puede ser difícil o incluso imposible obtener permisos por los canales
oficiales, a veces las comunidades cercanas a las actividades de tala están en
posesión de dichos permisos y otra documentación pertinente.
Hay algunos tipos de ilegalidad que no pueden determinarse
sin trabajo de campo. Este trabajo es esencial, por ejemplo, para obtener
pruebas de infracciones operativas en las concesiones de tala selectiva, como
el aprovechamiento de árboles de tamaño menor al permitido o de especies
protegidas. En otros casos, las pruebas indicativas de ilegalidad que se
encontraron en las etapas de investigación anteriores pueden reforzarse con las
pruebas obtenidas sobre el terreno. Por ejemplo, si el análisis de las imágenes
por satélite muestra un desmonte fuera de los límites de una concesión, con el
trabajo de campo puede demostrarse que lo está llevando a cabo el concesionario
y que la madera obtenida en el desmonte se está blanqueando como aprovechamiento
«legítimo».
El trabajo de campo quizás sea el primer punto en el que hay
un riesgo considerable de «sobrecarga de información». Mientras que la
evaluación de los permisos y la normativa es probable que se vea dificultada
por una falta de acceso a datos pertinentes, el trabajo de campo puede crear
una avalancha de imágenes, vídeo, puntos de GPS, testimonios, más documentos y
observaciones generales. Por eso, es esencial planificar, prepararse y definir
los objetivos adecuadamente antes del viaje, al igual que es fundamental
gestionar correctamente los datos durante y después del trabajo de campo.
Planificación
Una diferencia palpable entre el trabajo de campo y las
etapas anteriores de la investigación es que, mientras que obtener permisos y
analizar mapas puede hacerse a lo largo de semanas o meses, el trabajo de campo
se realiza en un breve espacio de tiempo y, a menudo, solo hay una oportunidad.
En parte, esto se debe a la logística y los gastos de visitar zonas remotas y,
en parte, a los riesgos que presenta. Pasar períodos de tiempo demasiado largos
en las inmediaciones de zonas de tala no solo presenta riesgos para los
investigadores sobre el terreno, sino también para las comunidades que pueden
estar proporcionándoles pruebas o que tienen disputas con las empresas desde
hace mucho tiempo. Cultivar la relación con informadores locales y hacer uso de
ella será fundamental.
Por eso, el enfoque para planificar el trabajo de campo debe
ser sistemático. Antes del viaje, deben tomarse tantas decisiones como sea
posible: sobre el objetivo, el itinerario, la logística y la seguridad. Es
inevitable que tengan que tomarse decisiones según surja información nueva y, a
veces, esto puede conllevar una desviación considerable del plan original. Pero
en ningún momento debe el proceso descontrolarse o cambiarse sobre la marcha.
Entre los pasos fundamentales se encuentran los siguientes:
Identificar los tipos de ilegalidad para los que se necesita
una mayor investigación a través de trabajo de campo, basándose en las etapas
previas de análisis
Determinar qué pruebas se necesitan para respaldar las
hipótesis y cómo pueden obtenerse
Determinar qué información adicional puede buscarse que
pueda ofrecer indicaciones de otras actividades ilegales (no identificadas
hasta la fecha)
Redactar un documento en el que se describan todas las
posibles pistas que pueden seguirse
Crear un equipo de investigación, a poder ser que incluya
personas con conocimiento de la zona y personas que puedan hablar la lengua
local de la zona de interés
Usar mapas, imágenes por satélite y, si es posible,
conocimiento de la zona para determinar el itinerario más apropiado por la zona
de interés para agotar todas las posibles pistas
Lo ideal sería que se estableciera contacto con las
comunidades locales u otras personas de contacto antes del viaje. La mejor
manera de hacerlo es a través de un enlace con afiliaciones locales, que podría
también hacer de intermediario durante el trabajo de campo. Los enlaces pueden
ofrecer conocimientos del paisaje, los interesados locales, los riesgos y otras
cuestiones logísticas que pueden contribuir a la planificación. Si no puede
identificarse a un enlace de este tipo, el trabajo de campo debe realizarse
siguiendo un enfoque progresivo: hablando con las comunidades y otras fuentes
que se encuentren gradualmente más cerca de la zona de interés, consiguiéndose
así información sobre las condiciones locales en zonas de menor riesgo.
En una situación ideal, es posible depender de las
comunidades en gran medida para obtener información y que faciliten el acceso
por toda la zona. Suponen una fuente incomparable de información sobre el
contexto local y las operaciones de las empresas y son muy conscientes de los
riesgos que existen. A menudo, pueden facilitar el acceso a las concesiones o
hacer de guías por los bosques. Sin embargo, implicar de cualquier
manera a las comunidades en el trabajo de campo puede presentarles riesgos
considerables. Mientras que los investigadores sobre el terreno
abandonarán la zona de interés, las comunidades se quedarán y pueden sufrir
represalias. Se han dado casos de activistas indígenas que han sido asesinados
por personas que protegían intereses madereros, así que no debe subestimarse la
gravedad de este riesgo. Cualquier acercamiento a las comunidades debe
tener esto en cuenta.
También debe tomarse en consideración que algunos miembros
de la comunidad estarán contratados por las empresas de tala o similar y que
pueden tener una relación estrecha con la policía o el gobierno local.
En el itinerario del trabajo de campo deben identificarse
los momentos en los que puede accederse a las aldeas y por qué rutas. También
pueden identificarse posibles puntos de entrada a la concesión de interés.
Tener una idea del tiempo que llevará el trabajo de campo, dejando suficiente
tiempo para contingencias, ayuda a establecer un plan de mitigación de riesgos.
Recopilación de datos
Los datos recopilados durante el trabajo de campo
pertenecerán, en líneas generales, a una de las tres categorías siguientes:
- Pruebas escritas
- Pruebas de entrevistas (testimonios)
- Pruebas visuales georreferenciadas
Pruebas escritas
Las comunidades locales pueden aportar documentos. Como hemos comentado antes, es posible que hayan obtenido permisos u otros datos de las empresas que los investigadores no han podido obtener de otras fuentes. Lo más probable es que entre esos documentos se incluyan evaluaciones del impacto ambiental y contratos que contengan algún tipo de obligación social. Es posible que sea necesario tomar fotografías de estos documentos, dado que las comunidades querrán conservarlos. Las señales que hayan puesto las empresas también pueden ofrecer información útil. Entrevistas Las entrevistas semiformales o informales a las comunidades pueden ser un filón de información. Es posible que esta información de por sí proporcione alguna prueba de ilegalidad y no hay duda de que puede ayudar a dirigir las siguientes etapas del trabajo de campo. Estas entrevistas pueden, en particular, aportar un conocimiento más minucioso de algunas infracciones legales más complejas. Por ejemplo, las violaciones de los derechos de las comunidades a la consulta durante los procesos de evaluación del impacto ambiental o el incumplimiento por parte de las empresas de las obligaciones legales que adquirieron con las comunidades. La necesidad de centrarse en estos tipos de ilegalidad debe definirse antes del trabajo de campo y las entrevistas deben estar guiadas por un claro entendimiento de qué testimonio respaldará las pruebas indicativas. En algunos casos, particularmente cuando el testimonio sea fundamental para demostrar un caso, será conveniente grabar en vídeo o audio las entrevistas. Independientemente de si esto se hace o no, debe llegarse a un acuerdo claro entre los investigadores y los miembros específicos de la comunidad sobre cómo se usará el testimonio. En muchos casos, si las pruebas de las comunidades pueden atribuírseles y se hacen públicas, esto podría presentar un riesgo considerable. Deben comprobarse las grabaciones de sonido sobre el terreno para garantizar que el testimonio pueda oírse claramente. Incluso cuando en el testimonio no haya pruebas claras de ilegalidad, este puede ofrecer una visión convincente de las repercusiones perjudiciales que tiene la tala sobre las comunidades, lo cual puede usarse en las denuncias sin un componente legal. Los empleados de las empresas son otra fuente de información descriptiva. Pero, por supuesto, el acercamiento a ellos debe hacerse con cautela. En algunos casos, es posible que durante el trabajo de campo los investigadores se encuentren de pronto conversando con los obreros en una situación de poco riesgo. Ellos pueden ofrecer una gran cantidad de información sobre las actividades de la empresa en la zona de aprovechamiento y sobre el destino de la madera aprovechada [véase el Estudio de caso 2]. En tales casos, podría ser necesario grabar el testimonio de forma encubierta [véase el Recurso: cómo grabar pruebas de forma encubierta]. Pruebas visuales georreferenciadas El elemento fundamental del trabajo de campo es la capacidad de establecer con exactitud qué está pasando y dónde. El «qué» lo proporcionan las pruebas fotográficas y de vídeo. El «dónde» lo proporcionan los dispositivos de sistemas de posicionamiento global (GPS). Los dispositivos GPS determinan la ubicación del dispositivo usando señales de tres satélites o más. Muestran la ubicación en latitud y longitud, así como el grado de precisión. La precisión depende de varios factores pero, de media, estos dispositivos son precisos dentro de un margen de 15 metros. Los dispositivos GPS son fáciles de usar con una capacitación mínima y, si se combinan con una cámara, pueden ofrecer pruebas irrefutables de lo que está pasando en una ubicación muy específica [véase el Recurso: GPS, fotografía y Open Data Kit]. La clave de una buena recopilación de datos consiste en asegurarse de que las fotos se tomen mostrando un dispositivo GPS. De lo contrario, los datos esencialmente se separan y pueden ser refutados. Hoy en día, algunas cámaras tienen un GPS incorporado y los teléfonos inteligentes también combinan ambas cosas en el mismo dispositivo. Este proceso de combinar imágenes y ubicación es fundamental para demostrar infracciones operativas, como la tala fuera de los límites de una concesión, el aprovechamiento de especies protegidas o la tala en las zonas incorrectas. Esto se ha utilizado con resultados demostrables en Camerún, que llevaron a un caso conforme al Reglamento de la Unión Europea relativo a la comercialización de la madera en los Países Bajos [véase el Estudio de caso 4]. Durante el trabajo de campo, los investigadores deben asegurarse de tomar fotografías de las infracciones confirmadas y otras posibles, así como de otra información que pudiera ser útil, como señales que identifiquen las empresas o a sus subcontratistas. Aparte de los dispositivos GPS, también puede ser útil incluir en la foto un vehículo, una persona o algún objeto a modo de escala, por ejemplo en una fotografía de un desprendimiento de tierras junto a una carretera o de un tocón de diámetro menor al permitido. Los investigadores deben tener en cuenta que el uso de cámaras fotográficas y de vídeo llaman más la atención y, por lo tanto, pueden acarrear más riesgos [véase Recurso: mitigación de riesgos en el trabajo de campo]. Pasos siguientes La madera se transporta desde las zonas de tala en camión y generalmente se agrupa en puntos de recopilación de troncos de la propia zona de aprovechamiento antes de su transporte posterior. Desde allí, la madera puede llevarse por carretera directamente a un aserradero o un puerto, pero lo más común es que se lleve al río navegable más cercano y posteriormente se transporte en barcazas o se deje flotar río abajo en almadía. En algunas regiones, los troncos se agrupan en las cabezas de línea y se transportan en tren. Si bien en algunas ocasiones igual es posible seguir físicamente los camiones para determinar su destino, generalmente deben usarse otros métodos para relacionar los troncos del punto de aprovechamiento con los del punto de procesamiento o exportación. En el pasado, se han usado con buenos resultados rastreadores GPS colocados en camiones, barcazas o troncos individuales para rastrear la madera por las etapas posteriores de la cadena de suministro a partir del punto de aprovechamiento [véase el Estudio de caso 8]. Además, suele ser posible establecer conexiones mediante la búsqueda de troncos con marcas identificativas pertinentes [véase el Recurso: marcas de troncos] en los aserraderos que están cerca o río abajo o que por otro motivo se crea probable que están usando la madera. En muchos casos, sin embargo, el rastreo de la madera tendrá que hacerse usando su rastro documental [véase el apartado 9]. Después del trabajo de campo Dada la premura con la que suelen trabajar los investigadores sobre el terreno y el volumen de información que puede estar disponible, es fundamental llevar a cabo una buena gestión de los datos. Al volver de sus viajes sobre el terreno, lo normal es que un investigador tenga cientos de fotos, decenas de puntos GPS guardados en su dispositivo GPS, páginas y páginas de anotaciones y posiblemente grabaciones audiovisuales de entrevistas a las comunidades. Establecer un sistema para gestionar estos datos mientras se está sobre el terreno y procesarlos rápidamente después es fundamental para convertir los datos primarios en pruebas. La importancia de este proceso no debe subestimarse. Si un caso de tala ilegal llegara a los tribunales, los datos mal organizados y gestionados podrían no ser admisibles. Una vez que las pruebas más importantes (como las imágenes digitales) se hayan registrado y copiado y se haya hecho una copia de seguridad, puede comenzar el análisis. Después del trabajo de campo pueden añadirse los datos georreferenciados de los que se disponga a los mapas existentes para presentar una imagen más clara de la ubicación del aprovechamiento. Aquí es donde Google Earth u otro software especializado de GIS demuestran ser más útiles que Global Forest Watch, ya que con ellos los datos GPS pueden descargarse y compararse con datos contextuales, particularmente los mapas de concesiones. Así pueden identificarse infracciones operativas como la tala fuera de los límites. Cuando las fotos así lo demuestran, deben contrastarse con datos GPS y guardarse en un formato que permita acceder fácilmente a las pruebas. Las investigaciones llevadas a cabo por Greenpeace en Camerún demuestran lo efectivas que pueden ser estas simples superposiciones [véase el Estudio de caso 4]. Greenpeace empleó el mismo método incorporando otras técnicas más complejas para hacer un seguimiento de su investigación de la tala ilegal en el estado de Pará (Brasil). En ese caso, las pruebas se respaldaron con rastreadores GPS que se habían colocado en camiones de troncos, una herramienta que dio una oportunidad sin precedentes de conocer el blanqueo de especies de gran valor [véase el Estudio de caso 8]. Cómo atar cabos y dar los pasos siguientes El ciclo de recopilar datos de permisos, analizar mapas y llevar a cabo trabajo de campo puede llevarse a cabo más de una vez y es posible que incluso sea necesario hacerlo para completar una serie de información que alcance el nivel de material probatorio. Cuando se han establecido pruebas claras o indicios razonables de ilegalidad, el siguiente paso consiste en determinar a dónde se lleva la madera desde el punto de aprovechamiento. En algunos casos, es posible que las pruebas sigan sin ser claras independientemente del alcance de las investigaciones en el punto de aprovechamiento. Esto ocurre especialmente cuando los autores son un gran número de personas aparentemente desorganizadas, que actúan independientemente, o cuando la madera se está blanqueando. También puede darse este caso cuando los niveles de transparencia hacen imposible obtener permisos y mapas o cuando los riesgos de seguridad o las dificultades logísticas prohíben investigaciones sobre el terreno exhaustivas. En todos estos casos, avanzar río abajo e identificar el destino de la madera (ya sea mediante la observación o el rastreo físicos o siguiendo el rastro documental) ofrece una oportunidad nueva y diferente de investigar el comercio de madera ilegal. La madera puede aprovecharse legalmente pero convertirse en ilegal posteriormente, río abajo, por la infracción de otras normas que rigen su transporte, procesamiento y comercialización.8. Transporte, procesamiento y comercialización
El espacio entre el punto de aprovechamiento y el punto de
exportación puede ser simple o complejo. En algunos países, como en Laos, la
madera se carga en camiones cerca del punto de aprovechamiento y se traslada
directamente hasta los puestos fronterizos. En otros, la cadena de suministro
puede tener muchas etapas más e involucrar a muchas personas y entidades. En
Indonesia, por ejemplo, la madera talada en Papúa puede someterse a un
procesamiento básico, trasladarse a la isla de Java, venderse a fabricantes de
muebles a través de un intermediario y exportarse a través de un agente.
Investigar esta etapa de la cadena de suministro ofrece dos
beneficios: por un lado, así puede identificarse el movimiento de madera desde
un origen ilegal hasta el punto de exportación, desde donde puede seguirse
hasta mercados conflictivos; por otro lado, pueden identificarse actividades
ilegales que no están relacionadas con el aprovechamiento. El transporte, el
procesamiento, la comercialización y la exportación de madera están sujetos a
una serie de normas para garantizar que los productos se gravan adecuadamente y
para fomentar la gestión forestal mediante mecanismos posteriores. La
infracción de estas normas queda reflejada en la definición de «legalidad»
tanto del EUTR como de la Ley Lacey. De hecho, los procesamientos fructíferos
conforme a la Ley Lacey se han basado en actividades ilegales cometidas en esta
etapa de la cadena de suministro. Incluso cuando la madera se ha aprovechado
legalmente, pasa a ser ilegal si se infringen las reglas en una etapa posterior
de la cadena de suministro.
Actividades ilegales durante el transporte, el procesamiento y la comercialización
Infracciones relacionadas con el transporte Una vez aprovechada la madera, en la mayoría de los casos es obligatorio por ley marcar los troncos, generalmente usando martillos fabricados a tal efecto [véase el Recurso: marcas de troncos]. Normalmente esto se hace para permitir cierto grado de rastreabilidad hasta el origen desde otras etapas de la cadena de suministro. Algunos regímenes de aprovechamiento incluyen una comprobación posterior por parte de funcionarios gubernamentales, que elaboran documentos para atestiguar la legalidad de la madera aprovechada. Además, esto permite compararla con los inventarios forestales o planes de tala para garantizar que las empresas no están realizando un aprovechamiento excesivo. Otra característica común es el uso de permisos de transporte de madera otorgados por las autoridades, que deben acompañar a la madera desde el punto de aprovechamiento. En Indonesia, por ejemplo, la madera de los bosques naturales debe ir acompañada de un certificado de la legalidad, que se adjunta a la lista de los troncos que se transportan. Este tipo de documentos se diseñan para evitar que se traslade madera ilegal, a la vez que permiten a los funcionarios conciliar el material en bruto que se usa en el procesamiento con una madera aprovechada legalmente específica. Los documentos oficiales de transporte de madera y las marcas es posible que solo sean obligatorios para los troncos pero, en algunos países, también se exigen para productos madereros de elaboración secundaria, como la madera aserrada. A menudo, las marcas de los troncos y los documentos de transporte pueden relacionarse con una actividad ilegal. En muchos casos, los troncos no se marcan. En Camerún, Greenpeace ha documentado casos de troncos aprovechados ilegalmente pero que de todas formas se habían marcado [véase el Estudio de caso 4]. En Indonesia, JPIK ha identificado empresas que obtienen ilegalmente madera de bosques comunitarios y la trasladan a aserraderos sin documentos de transporte [véase el Estudio de caso 5]. El uso fraudulento de documentos de transporte se utiliza también para facilitar el aprovechamiento excesivo u otras infracciones de la legislación. En Perú se han duplicado y falsificado documentos de transporte para facilitar el blanqueo de madera aprovechada ilegalmente mediante concesiones donde existe un derecho de aprovechamiento «legítimo» [véase el Estudio de caso 6]. En la República del Congo el blanqueo se facilita de una forma similar, mediante la duplicación de los registros y de los números de los tocones. En Camerún, para blanquear madera ilegal se usan documentos de transporte fraudulentos relacionados con la silvicultura comunitaria. En algunos países, se imponen ciertas prohibiciones al traslado interno de ciertos productos o tipos de productos, como una prohibición de enviar troncos fuera de una provincia concreta. Infracciones relacionadas con el procesamiento Las instalaciones de procesamiento, lo que incluye los aserraderos río arriba y las fábricas río abajo, están sujetas a un régimen normativo distinto al que regula el origen de la madera que usan. Los aserraderos suelen necesitar permisos válidos de las autoridades forestales para operar y pueden tener que someterse a auditorías periódicas. La madera que se ha aprovechado o comercializado legalmente puede verse deslegitimada si se procesa en unas instalaciones que infringen la normativa en vigor. Infracciones relacionadas con la prohibición de exportación En un esfuerzo por intentar contener la sobre explotación y fomentar las industrias de procesamiento nacionales, muchos países han impuesto prohibiciones o restricciones a la exportación de troncos sin procesar y, en algunos casos, también de la madera aserrada sin cepillar. Algunos, entre ellos Brasil e Indonesia, tienen una prohibición absoluta sobre las exportaciones de troncos en bruto. En otros países, el panorama es más complicado, lo que hace que sea más fácil burlar las restricciones. En Laos, por ejemplo, hay una prohibición sobre la exportación de troncos, pero el Gobierno se reserva el derecho de eximir de ella a ciertos envíos. La realidad es que las exportaciones de troncos son la norma y falta claridad respecto a las decisiones que respaldan las exenciones o su fundamento jurídico. Las normas de la República del Congo limitan la proporción de madera aprovechada que puede exportar cada empresa maderera como troncos sin procesar, pero puede obtenerse una aprobación especial para aumentar este límite. En la práctica, la proporción de troncos exportados supera los límites estándar de forma rutinaria. En algunos países, como Mozambique, la prohibición de exportar troncos se limita a unas especies concretas (generalmente las de gran valor). Pero es común que las empresas se salten estos controles de exportación, a menudo con la connivencia de funcionarios. La madera puede exportarse en contenedores de transporte con una declaración falsa. Los troncos pueden sacarse de contrabando en embarcaciones pequeñas y después traspasarse a otras más grandes en el mar o en países vecinos. Al llegar a los países de destino, puede declararse falsamente que los troncos ilegales proceden de otro lugar y aportarse toda una serie de documentos falsificados. Evasión de impuestos Las mismas prácticas que permiten que las empresas oculten el origen ilegal de la madera pueden emplearse también para reducir al mínimo la deuda fiscal. Los impuestos sobre el aprovechamiento pueden evadirse si se declaran volúmenes totales menores a los extraídos de un bosque o se falsifican las especies aprovechadas. Los aranceles y tarifas de exportación (ya sean generales o específicos de la madera) pueden evadirse por los mismos métodos. En un solo mes de 2012, por ejemplo, las autoridades de la República del Congo calcularon que 12 empresas habían dejado de declarar casi 4.500m3 de troncos, con un valor comercial de 2,5 millones de euros[1]. Incluso más común que la infradeclaración de volúmenes en el punto de exportación es la infradeclaración de los precios pagados y, además, es más difícil de detectar. Aún más difícil es identificar la manipulación de precios de transferencia, por la cual los precios cobrados y pagados por empresas relacionadas son más bajos que los valores reales. En 2008, por ejemplo, Greenpeace publicó unos documentos internos de una multinacional maderera con sede en Suiza que se habían filtrado. En ellos se indicaba una manipulación sistemática de los precios, desde principios de la década de 2000, relacionados con la exportación de troncos desde la República Democrática del Congo y la República del Congo. Greenpeace calculó que las actividades que se habían sacado a la luz podrían haber privado a los gobiernos de ambos países de casi 10 millones de dólares (US$) de ingresos[2]. Infracciones relacionadas con la CITES La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas impone controles al comercio internacional de ciertas especies. Aquellas especies que están en peligro de extinción si el comercio internacional sigue sin regularse pueden añadirse a uno de los tres apéndices de esta convención, que pone diversas restricciones a los envíos transfronterizos. La ventaja que supone la CITES para los países que no consiguen ejecutar su legislación nacional es que, al ser un acuerdo internacional, es aplicable en los países de destino o comercialización, no solo en el país de origen. Por definición, la CITES regula las especies que cada vez son más raras y, consecuentemente, de más valor, por lo general. Esto incluye varias especies de Dalbergia, que se codician como valiosos palisandros, y la caoba americana. Para que se les permita exportar ciertos productos específicos de las especies incluidas en la CITES, las empresas deben primero obtener un permiso de la Autoridad Administrativa CITES del país de origen. Para las especies del Apéndice III exportadas de países distintos al país que las ha incluido, se necesita un Certificado de Origen CITES. En todos los demás casos, se necesita un Permiso de Exportación CITES. Los permisos de exportación solo pueden otorgarse si la madera se ha obtenido legalmente y, en el caso del Apéndice II, si la exportación no será «perjudicial para la supervivencia de la especie»[3]. Esto añade otra capa de protección y supervisión de estas especies, pero se infringe con frecuencia. La madera sujeta a controles de la CITES que carece de la documentación obligatoria puede transportarse de contrabando con una declaración falsa de que es de otra especie, declarando falsamente que es de una categoría de producto que no queda reflejada en los listados o enviando más cantidad de la que permite un permiso concreto. Incluso cuando los envíos cuentan con un permiso CITES, es frecuente que haya alguna ilegalidad. Los permisos pueden obtenerse de forma fraudulenta, otorgarse corruptamente o simplemente falsificarse. En los últimos años se han documentado casos de estas prácticas con madera incluida en los apéndices de la CITES en Perú y en la República Democrática del Congo [véase el Estudio de caso 6]. Los envíos con un permiso CITES válido están exentos del EUTR. [1] http://rem.org.uk/documents/FM_REM_CAGDF_OIFLEG_Briefing_Note_3.pdf (en inglés). [2] GREENPEACE INTERNATIONAL. Conning the Congo, julio de 2008. http://www.greenpeace.org/international/Global/international/planet-2/report/2008/7/conning-the-congo.pdf (en inglés). [3] https://cites.org/esp/disc/how.php.9. Investigación del transporte, el procesamiento y la comercialización
El rastro documental
Durante el traslado desde el punto de aprovechamiento hasta
el punto de exportación, la madera debe ir acompañada de documentos que
atestigüen su origen. El alcance y la complejidad de este sistema oficial de
«cadena de custodia» varía de un país a otro. En Brasil, por ejemplo, existe
una base de datos electrónica de «créditos» que van pasándose de los
productores al resto de los participantes a lo largo de la cadena de
suministro. En otros países, el sistema existe predominantemente en forma de
documentos impresos y no siempre incluye el procesamiento secundario. El
análisis de estos datos puede proporcionar pruebas de infracciones en algún
punto de la cadena de suministro y puede permitir relacionar madera aprovechada
ilegalmente con la exportación.
En Brasil, por ejemplo, Greenpeace pudo identificar
aserraderos que habían adquirido madera cubierta por créditos en zonas en las
que se habían descubierto infracciones. A partir de los aserraderos, pudieron
identificar las empresas que habían vendido la madera a los mercados de
exportación [véase el Estudio de caso 8].
En Indonesia, la conexión entre la madera aprovechada y los
aserraderos la proporcionan los planes para las materias primas que formulan
los aserraderos. En estos planes se registra anualmente el origen de los
troncos que prevén usar las empresas de procesamiento a lo largo del año
entrante y, retrospectivamente, justifican la base de suministro del año
anterior. Las empresas se identifican con su nombre y entre ellas puede haber
concesiones en las que se hayan identificado infracciones operativas u otras formas
de tala ilegal. Desde el aserradero debería ser posible rastrear la madera
hasta el mercado por diversos métodos, como las reuniones encubiertas o el
trabajo en orden inverso a partir del mercado [véanse los siguientes
apartados]. El acceso a estos datos debería haber mejorado considerablemente
gracias al caso que ganó la ONG Forest Watch Indonesia contra el Ministerio de
Medio Ambiente y Bosques, conforme a la Ley de Divulgación de la Información
Pública de Indonesia [véase el Recurso: libertad de información].
Los Permisos de Exportación CITES, cuando están disponibles
para su consulta, son otra fuente de información útil, ya que son los que se
otorgan a los exportadores. En un ejemplo en Perú, se contrastaron Permisos de
Exportación CITES con informes oficiales del Gobierno sobre la ejecución de la
legislación y esto permitió identificar más de 100 exportaciones relacionadas
con bosques en los que se habían llevado a cabo actividades ilegales de
gravedad [véase el Estudio de caso 6].
El potencial de reproducir este tipo de investigaciones
dependerá de la disponibilidad de diferentes series de datos, su accesibilidad
y su fiabilidad. Las investigaciones llevadas a cabo en Brasil y Perú
demuestran que, si los datos están disponibles, es posible vincular complejas
actividades ilegales del punto de origen, blanqueos y cadenas de suministro
opacas hasta el punto de exportación.
Trabajo de campo de observación
En aquellos países en los que los datos no están
disponibles, no son de suficiente calidad o están ocultos tras muros
burocráticos, partes de la cadena de suministro pueden esclarecerse mediante la
observación directa. Rastrear físicamente troncos desde su origen a lo largo de
toda la cadena es prohibitivo, si no imposible, desde el punto de vista
logístico. Pero las marcas de las troncos [véase el Recurso :marcas de troncos] pueden ayudar a identificar el origen de la madera río
bajo e incluso hasta llegar a mercados en diferentes continentes.
El EIA ha identificado madera obtenida por el ejército
vietnamita a lo largo de toda su cadena de suministro, desde los bosques de Laos
hasta los puestos de control fronterizos y más allá, usando etiquetas
exclusivas. El mismo método puede usarse en otros países, siempre y cuando las
empresas y los funcionarios usen las marcas individualizadas que tienen que
usar por ley y los investigadores puedan descifrarlas.
Esta metodología puede utilizarse cuando las investigaciones
comienzan en esta etapa y tienen como objetivo identificar infracciones de
transporte y exportación, en lugar de actividades ilegales en el punto de
aprovechamiento. Por ejemplo, en Myanmar el EIA ha documentado y sacado a la
luz infracciones de las restricciones de exportación de troncos por la frontera
terrestre norte con China, sin necesidad de rastrear también la madera en orden
inverso hasta el punto de aprovechamiento [véase el Estudio de caso 7].
También es posible que los investigadores obtengan
información de conductores de camiones de troncos o gente que vive o trabaja
junto a las rutas de transporte de la madera. Estas conversaciones deben
entablarse con cautela, pero pueden ser productivas a la hora de determinar de
dónde viene o a dónde va la madera. También puede establecerse contacto con
trabajadores jóvenes en las zonas de tala, aguaderos o restaurantes. De
hacerlo, es fundamental tener una tapadera que justifique tanto la presencia de
los investigadores en la zona como su interés en las actividades de tala. Si
los investigadores se están haciendo pasar por turistas, es razonable que hagan
preguntas por curiosidad general, pero sus preguntas no pueden ser demasiado
específicas ni perspicaces. Si los investigadores son o pueden parecer
habitantes locales, pueden hacer ver que quieren trabajar en la empresa maderera
o transportista, con lo cual podrían justificarse preguntas más a fondo.
Debería poderse determinar antes del viaje si este tipo de
conversaciones o interacciones es probable que ocurran, según el itinerario y
la naturaleza de la investigación. Las decisiones sobre cómo enfocar este
aspecto del trabajo de campo deben incorporarse a la planificación previa al
viaje [véase Recurso: mitigación de riesgos en el trabajo de campo]. Podría ser conveniente
grabar estas conversaciones de forma encubierta, si el equipo disponible
permite hacerlo de forma segura [véase el Recurso: cómo grabar pruebas de forma encubierta].
Incluso en aquellos casos en los que la investigación del
rastro documental ya ha generado pruebas claras de ilegalidad y ha permitido
establecer conexiones a lo largo de la cadena de suministro, este tipo de
trabajo de campo de observación puede aportar más información. Debe
considerarse como una segunda fase del tipo de trabajo de campo identificado en
el apartado
7 Cómo investigar el aprovechamiento: el trabajo de campo, ya que se
emplean formas similares de preparación, enfoque y mitigación de riesgos
[véase Recurso: mitigación de riesgos en el trabajo de campo].
Puede ser especialmente eficaz cuando las cadenas de
suministro de la madera están consolidadas y las mismas empresas que participan
en la tala también venden la madera directamente a los mercados de exportación.
Esto puede observarse, por ejemplo, en la República Democrática del Congo,
donde Greenpeace ha identificado empresas que participan en la tala ilegal y
venden troncos y madera aserrada directamente a países europeos y a Estados
Unidos. Es cierto que allí la conexión con el mercado se estableció mediante
métodos encubiertos y consultando datos comerciales [véase el apartado
10 Cómo seguir rastreando hasta los mercados finales], pero el trabajo
de campo de observación en los puertos puede ofrecer pistas para dirigir estas
etapas posteriores de la investigación.
Investigaciones encubiertas
Las investigaciones encubiertas pueden llegar a ser la
metodología más eficaz en esta etapa de la cadena de suministro. Hacerse pasar
por comerciantes de madera es un método que han utilizado durante los últimos
20 años Global Witness, el EIA, Earthsight y otras organizaciones con
resultados considerables. Así se ha obtenido información que ha sacado a la luz
los mecanismos internos de la corrupción y una visión sin precedentes de la
naturaleza del comercio ilegal.
Sin embargo, llevar a cabo reuniones formales en persona y
visitas encubiertas a empresas exige unos conocimientos, habilidades y
experiencia considerables y conlleva un riesgo importante. Por eso, estas
formas avanzadas de investigación encubierta no deben realizarse sin formación
impartida por expertos. Sin embargo, si se llevan a cabo de forma remota, por
teléfono o correo electrónico, los métodos encubiertos pueden usarse sin
peligro sin necesidad de formación especializada. En 2010, por ejemplo, una
investigación telefónica encubierta contribuyó a establecer una conexión de
suministro entre Indonesia y el Reino Unido [véase el Estudio de caso 11].
A estas alturas de una investigación, ya debería haberse
elaborado un perfil de empresa de cualquier empresa de interés, que incluya sus
datos de contacto [véase el Recurso: cómo elaborar perfiles de empresa]. Cuando se han obtenido estos datos, los
investigadores pueden establecer sin peligro un contacto remoto encubierto (por
teléfono o correo electrónico). Los investigadores pueden decidir hacerse pasar
por un posible comprador o vendedor de madera, por periodista o por
investigador académico. Para elegir y fundamentar una tapadera es esencial
llevar a cabo una investigación minuciosa [véase el Recurso: cómo elaborar una tapadera para usar en un trabajo encubierto].
A continuación se presentan algunos tipos de información que
suelen poderse obtener si se establece este tipo de contacto con alguna
empresa:
- Qué especies usa
- Qué productos vende
- Qué volumen de productos vende
- Cuál es el origen de la madera usada en sus productos
- A quién o a qué países/regiones vende sus productos
- Hasta qué punto su cadena de suministro está consolidada (por ejemplo, si se ocupan del aprovechamiento río arriba o de la exportación río abajo o ambos)
Deben adoptarse medidas para garantizar que la identidad real del investigador no pueda rastrearse. No debe usar su nombre real, ni su dirección de correo electrónico ni su número de teléfono reales. Deben tomarse anotaciones detalladas de todas las comunicaciones con las empresas y los datos obtenidos por este medio deben catalogarse adecuadamente para poder referirse a ellos en el futuro. Si desea más información sobre los métodos que pueden usarse para grabar las interacciones encubiertas, vea el Recurso: cómo grabar pruebas de forma encubierta.
10. Cómo seguir rastreando hasta los mercados finales
Aunque una amplia variedad de información puede ser útil
para ayudar a mejorar la eficacia del EUTR o la Ley Lacey, lo ideal sería que una investigación independiente estableciera una
conexión directa que implicara a la UE o a EE. UU.
El punto de partida: el punto de exportación o el mercado
Para establecer conexiones entre la tala ilegal del punto de
origen y los países de destino, hay dos métodos posibles: rastrear desde el
punto de origen hacia adelante o rastrear en sentido inverso a partir del punto
de destino:
- DESDE EL PUNTO DE ORIGEN: consiste en seguir productos específicos que se sabe o se sospecha que se han obtenido ilegalmente desde un país productor hasta un país consumidor y dentro de este.
- DESDE EL PUNTO DE DESTINO: consiste en rastrear productos de alto riesgo desde un país consumidor hasta su punto de origen para descubrir si son o podrían ser de origen ilegal.
Es posible que sea necesario o provechoso utilizar ambos enfoques en el mismo caso. Por ejemplo, si los intentos de rastrear la cadena de suministro de un producto concreto a partir del país de origen son infructuosos, puede que sea necesario recurrir al intento de llegar hasta esa misma cadena de suministro mediante el rastreo de productos pertinentes en orden inverso desde el país de destino.
¿Hasta dónde debe rastrearse la cadena de suministro? Hasta qué punto se documenta la cadena de suministro dentro del país consumidor, más allá del importador, dependerá de la legislación que se utilice y el objetivo final de la investigación. En la UE, el componente clave del EUTR solo se aplica a las empresas que primero venden el producto de la madera en la UE (el «agente que comercializa por primera vez»)[1]. Después, no hay medida coercitiva posible contra las empresas de etapas posteriores de la cadena de suministro. Sin embargo, podría valer la pena seguir investigando para señalar y denunciar a las otras empresas que compran madera al agente que la comercializa por primera vez. Además, si la investigación empieza desde el extremo del mercado, quizás solo sea posible identificar a los importadores de productos específicos trabajando en orden inverso a partir de los distribuidores.
Desde el punto de origen
Cómo obtener información de los registros de envío En algunos casos, es posible obtener información de compradores extranjeros de los gobiernos de los países productores. Los documentos oficiales relacionados con las exportaciones que se presentan ante los organismos gubernamentales (entre ellos las declaraciones de aduanas y permisos específicos como los Permisos de Exportación CITES) o la información que contienen puede solicitarse mediante solicitudes oficiales conforme a la legislación en materia de libertad de información, si corresponde [véase el Recurso: libertad de información]. Sin embargo, es probable que, incluso en aquellos lugares donde existen leyes de libertad de información, la identidad de los compradores se considere confidencial desde el punto de vista comercial y, por tanto, exenta. En algunos países, es posible acceder a información detallada sobre envíos particulares de madera y productos de la madera en bases de datos en línea sobre los envíos. Esto suele incluir una descripción de la mercancía de cada envío, la cantidad y la identidad del proveedor (el «remitente») e incluso, a veces, la del comprador (el «destinatario»). Estas bases de datos generalmente se basan en manifiestos de las embarcaciones que mantienen las principales navieras y están disponibles mediante servicios de suscripción de pago para las exportaciones o importaciones de varios de los principales proveedores de madera y países consumidores. Por ejemplo, el Organismo de Investigación Ambiental usó registros de envío de importaciones estadounidenses[2] para ayudar a relacionar suelos de roble ruso ilegal suministrados por una empresa de China a una empresa de EE. UU., Lumber Liquidators [véase el Estudio de caso 9]. Aunque no existen bases de datos equivalentes para otros países consumidores importantes, como los Estados miembros de la UE, Canadá, Australia o Japón, se dispone de bases de datos de envíos que incluyen destinatarios en esos países en el caso de exportaciones de muchos países de origen de alto riesgo, como Rusia, Ucrania, Indonesia, Brasil, Colombia, Bolivia, Ecuador y México. Aunque son menos útiles para establecer conexiones de la cadena de suministro, en otros países de Latinoamérica se dispone de bases de datos de envíos que solo incluyen la identidad de las empresas exportadoras. En aquellos casos en los que no se disponga de registros de envío individuales de un país, quizás sea posible obtener datos cotejados sobre las importaciones o exportaciones de empresas específicas durante un plazo determinado. En China, por ejemplo, se puede determinar qué empresas importaron de un país de abastecimiento específico durante un plazo concreto una categoría específica de un producto de la madera (definida en códigos detallados de aduanas) y en qué cantidad. En el Reino Unido, el Gobierno publica listas de todas las empresas que han importado productos con un código de aduanas específico en un mes determinado, pero no se incluyen cantidades ni un desglose por país de origen. Un inconveniente que suelen tener las bases de datos de envíos es que a menudo la identidad del comprador y el vendedor se omite o queda oculta tras las empresas de servicios de expedición o logística. En tales casos, es importante analizar otra información sobre el envío que se incluya en la base de datos, como la descripción detallada de las materias primas o la información de las marcas, que pueden contener el nombre del comprador o el proveedor o quizás códigos o abreviaturas que indiquen su identidad [véase el Recurso: Usando los códigos de los sistemas de certificación]. En el caso de Lumber Liquidators, por ejemplo, los registros de envío no tenían la identidad ni del remitente ni del destinatario en los campos pertinentes, pero la información estaba incluida en la descripción del producto [véase el Estudio de caso 9]. También se debe actuar con cautela al hacer búsquedas en estas bases de datos. Dado que la información generalmente proviene de documentos diferentes a los presentados oficialmente ante las autoridades aduaneras, es normal que se incluya información errónea sobre los códigos de aduanas o los países de origen. Cómo obtener información usando enfoques o trabajo de campo encubiertos Los métodos encubiertos remotos que se describieron en el apartado 9 pueden usarse para intentar obtener información directamente de las empresas exportadoras sobre sus clientes extranjeros. Cuando los proveedores se muestren reacios a nombrar clientes actuales a los investigadores que se hagan pasar por posibles compradores, puede ser más productivo usar el enfoque de un periodista o un investigador académico. Con observaciones directas puede obtenerse información adicional. Aunque las mejores oportunidades para hacer estas observaciones surgen en las visitas encubiertas a empresas (las cuales no se recomiendan sin formación especializada), si los investigadores conocen la ubicación de una empresa proveedora [véase el Recurso: cómo elaborar perfiles de empresa], podrían observarse madera o productos de la madera en almacenes de la empresa que se vean desde fuera. Estos productos generalmente tendrán marcas que ofrezcan alguna pista sobre la identidad de los compradores extranjeros.
Desde el punto de destino
Las probabilidades de relacionar un producto con una fuente ilegal específica son escasas si se trabaja en orden inverso desde el final de la cadena de suministro. En cualquier caso, pueden obtenerse resultados útiles incluso cuando la fuente no se identifica de forma concluyente. Por ejemplo, quizás sea posible empujar a una empresa a dejar de comprar de una fuente específica si puede demostrarse que un producto proviene de un origen desconocido de alto riesgo, especialmente si puede demostrarse que las afirmaciones del comprador sobre el origen del producto son falsas. En la UE, estas pruebas son especialmente convincentes, ya que pueden usarse para desencadenar una medida coercitiva conforme a los requisitos de diligencia debida del EUTR. Si una empresa desconoce el origen de la madera (o incluso si ha sido engañada al respecto), el riesgo de ilegalidad no puede haberse mitigado adecuadamente. Cómo identificar a los distribuidores de productos de alto riesgo y obtener información sobre su abastecimiento El primer paso que debe tomarse en una investigación que comienza al final de la cadena de suministro es limitar la búsqueda a un solo producto de la madera de alto riesgo. La elección del producto de la madera se basará en un análisis del riesgo, en el que se consideren factores como el grado de ilegalidad en el país de origen y la especie utilizada. Las especies de madera tropical, por ejemplo, suelen ser de alto riesgo y generalmente se utilizan en una gama de productos de la madera relativamente pequeña. Un análisis de los datos comerciales bilaterales que estén a disposición del público (a través de la COMTRADE de las Naciones Unidas[1] o el Eurostat[2]) puede ser útil para ayudar a determinar los productos de interés, particularmente cuando en los datos comerciales se desglosan los productos hasta un nivel que permita distinguir los productos de alto riesgo de los que no lo son [véase el Recurso: cómo usar datos comerciales]. Una vez que se ha identificado un producto de la madera de alto riesgo específico, el siguiente paso consiste en identificar las principales empresas que lo comercializan en el país consumidor de interés. Cuando existen registros de las exportaciones hasta el país en cuestión o de sus importaciones, estos documentos son un buen punto de partida. Otro consiste en analizar los registros de socios de las asociaciones comerciales pertinentes. Las búsquedas generales en Internet también pueden ser productivas [véase el Recurso: Fuentes de información en línea]. Una vez elaborada una lista de empresas, puede obtenerse más información sobre los productos pertinentes vendidos o comercializados en el sitio web o los folletos de las empresas. Una vez agotada la información disponible al público, puede establecerse contacto directo con la empresa para obtener más información, ya sea abiertamente o de forma encubierta, haciéndose pasar por un futuro comprador que quiere cerciorarse del origen del producto. Si solo puede obtenerse información sobre la siguiente etapa en orden inverso de la cadena de suministro (como el importador local), habrá que plantear las mismas preguntas a esa empresa. Aparte de las búsquedas de información disponible al público y el contacto con las empresas en cuestión, el análisis de las marcas de los productos o el embalaje durante las visitas a los puntos de venta, los almacenes de madera o los centros de distribución también pueden desvelar información sobre el proveedor. Este tipo de investigaciones requiere cierto conocimiento de las marcas que se usan en los países de origen [véanse el Recurso: marcas de troncos y el Recurso: Usando los códigos de los sistemas decertificación], así como pruebas de ilegalidad en dichos países. Con las marcas de los productos o el embalaje también puede obtenerse información sobre otras empresas que participan en diferentes etapas de la cadena de suministro, aparte del aprovechamiento. En algunos casos, es posible que se indique el nombre de los proveedores, fabricantes, importadores o distribuidores. Incluso cuando no es así, es posible que otras marcas proporcionen alguna pista. A veces, no se indica el nombre completo, pero muchos de los principales proveedores, compradores y comerciantes de madera usan un logotipo específico, que puede ir pintado con un spray en troncos, madera aserrada o madera contrachapada. También es posible que se indiquen abreviaturas o las iniciales de los proveedores o los compradores, quizás como parte de uno de los códigos de un envío específico. Quizás se incluyan también códigos de los certificados otorgados a un proveedor como garantía de la calidad, la salud y seguridad o la sostenibilidad de un producto y así pueda identificarse al proveedor [véase el Recurso: cómo identificar proveedores usando loscódigos de los sistemas de certificación]. Las pruebas de la propia madera Otra forma de obtener información es analizando los productos de la madera en sí, con el uso de varias tecnologías de diferente grado de complejidad [véase el Recurso: tecnologías para identificar especies yorigen geográfico]. Este es un campo nuevo, que actualmente se limita a usos bastante específicos, pero que tiene un potencial considerable. Generalmente se usa solo para determinar si un producto de la madera está compuesto por una especie de madera en concreto. Este tipo de resoluciones, que se toman usando la anatomía de la madera, su ADN o un análisis de su fibra, pueden utilizarse para demostrar que un producto no es lo que el comprador dice que es. De por sí, ya pueden acarrear una medida coercitiva (por declaración falsa conforme a la Ley Lacey o por infracción de las disposiciones de diligencia debida del EUTR) o empujar de algún otro modo a un comprador para que cambie de proveedor y abandone una fuente de alto riesgo y posiblemente ilegal. En el Reino Unido, por ejemplo, la autoridad competente del EUTR usó la anatomía de la madera para demostrar fallos en la diligencia debida de importadores de madera maciza contrachapada china: el 70 % de las muestras analizadas tenían un chapado decorativo de una especie diferente a la indicada[3]. En algunas ocasiones, es posible que la información sobre la especie de madera sea más útil y ayude a demostrar la ilegalidad. Podría demostrarse así, por ejemplo, que un producto está fabricado con una especie de madera protegida o que es objeto de una regulación específica. En 2010 la ONG estadounidense Instituto de Recursos Mundiales llevó a cabo un análisis de la fibra de productos de papel procedentes de Indonesia que se vendían en EE. UU. y descubrió fibras de ramín, una especie cuyo aprovechamiento está prohibido en Indonesia y que está sujeta a la normativa de comercio internacional de la CITES[4]. En otro caso, la mayor confiscación de madera ilegal llevada a cabo hasta la fecha en el Reino Unido ocurrió en 2002, cuando agentes de aduanas usaron la anatomía de la madera para demostrar que se había importado de Indonesia un envío de gran envergadura de molduras para marcos fabricadas de ramín indicando un nombre falso de la especie y sin la documentación necesaria de la CITES[2]. En EE. UU., la falsificación de la especie de madera en la declaración de importaciones vegetales que exige la Ley Lacey se considera un delito, incluso si no hay más pruebas que indiquen que la madera es de origen ilegal. Hasta cierto punto, el análisis de la especie también puede proporcionar información útil sobre el origen geográfico. Por ejemplo, con él quizás pueda demostrarse que la especie no puede proceder del país de aprovechamiento indicado por una empresa porque no forma parte de su área natural. El ADN y otra tecnología, el análisis de isótopos estables, pueden ir más allá y ofrecer información sobre el origen geográfico de una muestra de una especie concreta. Por ejemplo, el EIA[3] y el WWF[4] han usado el análisis isotópico para demostrar que productos de roble que se vendían en EE. UU. y el Reino Unido se habían fabricado con roble originario del Lejano Oriente de la Federación de Rusia, una región de riesgo especialmente alto en lo que respecta a la ilegalidad. La utilidad de estas técnicas para determinar el origen geográfico, sin embargo, sigue siendo muy limitada debido a la falta de bases de datos de referencia de muestras de las ubicaciones conocidas que incluyan suficientes detalles. En la actualidad, la información disponible, en el mejor de los casos, puede servir para determinar el país de origen del roble y de varias de las principales especies de madera tropical comercial procedente de África, el sureste asiático y Latinoamérica. Solo en circunstancias realmente excepcionales podría la determinación del país de origen indicar de por sí un aprovechamiento ilegal, pero puede identificar afirmaciones falsas o demostrar falta de la diligencia debida y podría incluso usarse para demostrar una comercialización ilegal, como con la falsificación de declaraciones de la Ley Lacey. [1] HANSON, C. y NOGUERON, R. Risk Free? Paper and the Lacey Act. Instituto de Recursos Mundiales, 15 de noviembre de 2010. http://www.wri.org/blog/2010/11/risk-free-paper-and-lacey-act (en inglés). [2] EIA/TELAPAK. The Ramin Racket: The Role of CITES in Curbing Illegal Timber Trade, septiembre de 2004. https://eia-international.org/wp-content/uploads/The-Ramin-Racket-Low-Res.pdf (en inglés). [3] EIA. Liquidating the Forests: Hardwood Flooring, Organized Crime, and the World’s Last Siberian Tigers, 2013. http://eia-global.org/images/uploads/EIA_Liquidating_Report__Edits_1.pdf (en inglés). [4] WWF. Do Timber Products in the UK Stack Up?, 2015, págs. 12-14. http://assets.wwf.org.uk/downloads/timber_testing_report_may15.pdf (en inglés).11. La evaluación de las pruebas
El objetivo principal de esta guía, así como el tipo de investigación
que se ha explorado aquí, consisten en fomentar una mejor ejecución de la
legislación forestal. Pero no todas las investigaciones darán lugar a un caso
procesable. Aunque los investigadores se propongan reunir un conjunto de pruebas
que sea lo suficientemente sólido y detallado como para emprender un
procesamiento conforme a la Ley Lacey o el EUTR, podría resultar imposible
conseguirlo.
En estas ocasiones, hay otras formas de que las pruebas bien
documentadas y presentadas puedan usarse para fomentar la aplicación de la
legislación, impulsar mejoras de las leyes e influir sobre el comportamiento
del sector privado. Las opciones disponibles para la ejecución o la defensa de
la legislación dependerán del tipo de pruebas que se recopilen durante la
investigación, así como de su solidez.
A lo largo de su estudio, los investigadores deben plantearse
constantemente si ya han llegado al límite en el que los hallazgos deben
formatearse y hacerse públicos, entregarse a las agencias encargadas del
cumplimiento de la ley o ambas opciones. Difundir demasiado pronto las pruebas
puede ser contraproducente, ya que estas pueden no estar completas, no ser
suficientes para producir cambios o limitar la posibilidad de seguir
investigando. En Estados Unidos, por ley no puede aportarse información
adicional sobre un caso que ya se ha presentado ante las autoridades, así que
es fundamental que todas las pruebas posibles se recopilen antes de entregar un
informe. Sin embargo, retener las pruebas durante demasiado tiempo puede ser
igual de contraproducente, ya que su validez suele disminuir con el tiempo y
los métodos y las cadenas de suministro cambian.
Por lo tanto, resulta vital evaluar constantemente la situación de la
investigación, teniendo en cuenta las opciones disponibles si el caso se saca
ya a la luz, por un lado, y si una investigación adicional mejorará esas
opciones o no, por otro. A continuación se presentan las principales opciones
que pueden considerarse para evaluar los hallazgos de una investigación.
Ejecución de la legislación
Si se demuestra que hay una conexión de la cadena de suministro desde el
punto de origen hasta Estados Unidos o la UE y se tiene alguna prueba de
ilegalidad, esta información puede entregarse a las agencias encargadas del
cumplimiento de la ley de la jurisdicción pertinente. No es necesario que la
información esté completa, dado que las agencias encargadas del cumplimiento de
la ley pueden llevar a cabo sus propias indagaciones adicionales si ha quedado
claro que deben hacerlo. En la UE, el componente de la diligencia debida del
EUTR introduce la posibilidad de formular una acusación ante las agencias
encargadas del cumplimiento de la ley incluso cuando el origen del producto no
está claro. Por otro lado, cuanto más completas sean las pruebas, más
probabilidades habrá de que se puedan adoptar medidas y acaben adoptándose.
Denuncia de las cadenas de suministro de alto riesgo
Cuando hay pruebas de que un porcentaje considerable de la madera de un
origen concreto es ilegal, esta información puede presentarse ante las agencias
encargadas del cumplimiento de la ley y denunciarse públicamente,
independientemente de si hay una conexión clara con una empresa específica del
mercado final o no. Estas acciones pueden ayudar a las agencias encargadas del
cumplimiento de la ley en su vigilancia de las empresas que están bajo su
jurisdicción y les llevarán a prestar atención a los productos de un origen
concreto. Si la información se denuncia públicamente, ya sea a través de los
medios de comunicación o circulando la información entre una audiencia
objetivo, puede tener un efecto paralizante sobre las importaciones desde ese
punto de origen. Las empresas de la UE deben actuar con la diligencia debida
respecto a las importaciones, mientras que las empresas estadounidenses están
sujetas a mayores sanciones si no cumplen su obligación de diligencia.
Garantizar que están debidamente informadas debería empujarlas a llevar a cabo
un mayor control de las fuentes de alto riesgo.
Denuncia de cuestiones fuera del ámbito de la legislación forestal
Muchas investigaciones pueden tener como consecuencia pruebas de
infracciones que no entran en el ámbito de las leyes en materia de importación
de madera. El EUTR y la Ley Lacey se basan en las leyes del país de origen: si
los países de origen no han prohibido ciertos actos, esas leyes no pueden
ponerse en práctica en los países de comercialización. Esto tiene una
relevancia especial en lo que respecta a los derechos humanos y los derechos
sobre la tierra. Si un país no ha reconocido por ley los derechos
consuetudinarios de las comunidades indígenas sobre sus bosques, el EUTR y la
Ley Lacey no pueden usarse para emprender un procesamiento por la extracción de
recursos de estos bosques. Pero esto no significa que la denuncia pública de
estos actos no conlleve beneficios. Si puede establecerse alguna conexión,
general o específica, con la UE o EE. UU., sacarla a la luz puede cambiar el
comportamiento del sector privado. Las empresas de la Unión Europea y Estados
Unidos son muy conscientes del daño ocasionado a su reputación y de los riesgos
de que se las asocie con abusos de derechos humanos o una pérdida de la
biodiversidad.
Denuncia de cadenas de suministro destinadas a mercados sin regular
Aunque la UE y EE. UU. representan un porcentaje considerable del
comercio mundial de la madera, hay muchos otros países que importan volúmenes
importantes. Estos países, especialmente Japón, China e India, suponen un
porcentaje cada vez mayor del comercio de madera ilegal pero no tienen leyes
como el EUTR y la Ley Lacey. Si las investigaciones nos llevan hasta estos
países (y muchas lo harán), la Ley Lacey y el EUTR pueden ponerse en práctica
si posteriormente la madera se vuelve a exportar a la UE o a EE. UU., pero
establecer estas conexiones es particularmente difícil. Sin embargo, la Ley
Lacey y el EUTR se promulgaron como consecuencia de la presión pública y, lo
que es más importante, de las pruebas de la envergadura del comercio de madera
ilegal. En China y Japón está aumentando la presión para que se introduzca
legislación similar. Denunciar las cadenas de suministro destinadas a estos
países podría respaldar estas campañas. En tales circunstancias, merece la pena
no solo denunciar públicamente el caso, sino también intentar presentar
oficialmente las pruebas ante los organismos gubernamentales tanto del país de
origen como del de comercialización.
Investigación más profunda o amplia
En una investigación puede llegarse a un punto en el que se decida que
es imposible demostrar la culpabilidad de un objetivo específico o que no hay
suficientes pruebas para justificar una hipótesis. Es importante ser meticuloso
y no abandonar por completo una línea de indagación demasiado pronto. Pueden
lograrse avances tanto si se analizan a fondo los pormenores de un objetivo más
limitado o mejor definido (ya sea una zona o una empresa) como si se amplía la
indagación a una zona o una cadena de suministro mayores. Estos procesos pueden
llevar a nuevos enfoques que permitan al investigador retomar el objetivo
original con ideas nuevas.
Callejón sin salida
No en todas las investigaciones se obtendrán pruebas para que un caso
sea procesable ni información que tenga un efecto paralizante sobre una cadena
de suministro. Sin embargo, de todas las investigaciones saldrán otras; además,
con ellas mejorarán el conocimiento que tienen los investigadores de las
personas implicadas y las propias campañas que realicen. Si se toma la decisión
de abandonar una investigación sin adoptar ninguna medida adicional, deben
ponerse en práctica algunos principios simples para garantizar que el trabajo
realizado no haya sido en vano. Todas las pruebas que se hayan recopilado
durante la investigación, ya sean datos digitales o físicos, deben archivarse o
almacenarse de tal modo que puedan recuperarse fácilmente. Además, debe
redactarse un único documento en el que se resuman los objetivos, el progreso y
las conclusiones de la investigación. En el documento debe hacerse referencia a
las pruebas y anotarse dónde se pueden encontrar. Debe tenerse en cuenta que,
lo que puede parecer un callejón sin salida, en cuestión de semanas podría
convertirse en una pista candente si surge información nueva. En ese momento,
ya sean semanas o años más tarde, resultará inestimable poder acceder de nuevo
a la investigación y comprenderla.
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